本报综合报道 全国人大常委会日前审议相关决定草案，拟授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。

    为何由检察机关提起公益诉讼？

    可充分发挥检察机关法律监督职能

    近年来，污染生态环境、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼等方式维护社会公共利益的要求日益强烈。

    “由于检察机关提起公益诉讼没有明确的法律依据，因此需要经过全国人大常委会法律授权，选择部分地区进行试点，为进一步完善相关法律积累实践经验。”最高人民检察院检察长曹建明向全国人大常委会作决定草案说明时指出。

    根据决定草案，在公益诉讼案件中，检察机关是为了“公益”而提起诉讼，所以决定草案将检察机关提起诉讼的身份确定为“公益诉讼人”。最高检认为，这一称谓既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性。

    据中国政法大学环境法教授王灿发介绍，这些年来，各界关于检察机关探索公益诉讼的呼声越来越多，事实上，各地检察院也都在尝试。比如2003年4月，山东乐陵市人民法院受理乐陵市人民检察院诉范金河污染案，被称为我国第一个著名的环境公益诉讼案例。最近一个典型案例是今年1月贵州毕节市金沙县人民检察院将环保局告上法院，要求其履行职责处罚某企业。这是我国首起由检察机关直接作为原告向环保部门提起的行政公益诉讼案。

    但是，关于检察机关的主体身份问题一直存在争议。因为按照我国法律规定，检察机关本身是法律监督机关，在民事诉讼中，如果检察机关作为诉讼的一方状告他人，一旦败诉后，检察机关是作为监督机关提起抗诉，还是作为当事人提起上诉？如二审仍然败诉，是抗诉还是申诉，也是难题。

    王灿发认为，决定草案将其称为“公益诉讼人”是一种变通方式，但仍与现有诉讼格局存在衔接问题，需要通过试点摸索后再确定。

    “党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。”曹建明说。

    检察机关如何开展公益诉讼？

    提起诉讼前可先行发出检察建议

    此次公益诉讼改革试点地区拟选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省、自治区、直辖市检察院开展。试点期限为两年，期满后，对实践证明可行的，将适时提请全国人大常委会修改完善有关法律。

    据介绍，试点检察机关提起民事公益诉讼的案件范围将确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。这类案件中，被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织。

    提起行政公益诉讼的案件范围主要包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。在这类案件中，被告则是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

    最高检有关负责人介绍，为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。

    “经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼，向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求；行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼，向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。”最高检有关负责人解释说。

    中国政法大学民事诉讼法教授宋朝武认为，特别设置诉前程序，主要是为了节约司法资源。我国由于特殊国情，国有企业、集体企业占主导地位，很多人对于保护国家、集体、社会利益的案件力不从心，由强有力的国家公权机关检察院提起公益诉讼就很有必要。同时，由于我国恰处在转型期，上述侵权案件非常多，如果都交给社会组织机构不行，都交给检察院又顾不过来。通过设置一个“缓冲”程序，既避免了滥诉，又可以提高检察监督的效力。

    为何环境公益诉讼案件偏少？

    环境公益诉讼制度成熟尚待时日

    据介绍，我国的环境民事公益诉讼体系，现在是处在一个有法律框架、但还没有建立起完善运作机制的阶段。

    环境民事公益诉讼的法律对于谁有资格提起诉讼的规定已经明确，原告资格是环境民事公益诉讼的核心问题。今年1月6日，最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”

    据民政部初步估算，全国符合公益诉讼资格要求的环保NGO大概有700多个。其中，做工业污染和生态破坏防范的环保NGO非常少。

    但是对于要起诉谁，只有原则性的规定。例如在造成土壤和地下水污染的危险废物案件中，产生危险废物的制造企业、运输者、处理方和直接投放废物的企业和个人，谁应该承担责任，承担的是清除污染、短期修复、长期修复还是自然资源损害赔偿责任，都不明确。

    另外，是否超标排放污染物的企业就是“污染者”，超标多少次才算损害社会公共利益？是否可以根据“污染者”的违法成本来追诉其赔偿责任？这些问题都没有明确。

    因此，新《环境保护法》实施近半年，环境民事公益诉讼没有像期待的那样呈暴发性增长。从2007年起就关注中国环境公益诉讼的中国政法大学博士研究生林燕梅，与中国政法大学污染受害者法律帮助中心合作多年。在她看来，环境公益诉讼制度的成熟，还要再等几年。

    林燕梅说，2007年~2013年，环保法庭只受理了不到60件环境公益诉讼。在有资格诉讼的机构比目前多得多的情况下，尚且这么少，现在只有符合法律规定的少部分环保NGO才可以提起诉讼。2007年~2014年间提起的环境公益诉讼，一半以上的被告已经被追诉过刑事责任。这就很说明问题。