◆肖明新

    4月16日，国务院发布了《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）。可以说，“水十条”的出台是我国整体环境治理的一件大事，是生态文明建设与美丽中国建设的重要举措。

    在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的理论指导下，“水十条”的有效实施有其有利的氛围。相比于“大气十条”，“水十条”在落实机制上的一个重要特点是突出了地方政府的责任。

“水十条”中的中央与地方关系

    笔者认为，“水十条”并不只是单独规定直接涉及水污染防治的相关行为，它站在一个更为宽广的角度看待水环境问题的解决。比如，“水十条”同时规定了经济结构调整、科技创新、水资源节约等方面的政策与措施，但水环境问题解决的重点仍然还是污染控制与治理上。

    “水十条” 首先在指导思想部分就明确了政府的统领作用。这种定位是合适的。环境问题是公共问题，环境利益涉及公共利益。政府作为公共利益的代表，有责任也有能力应对和解决水环境问题。但政府包括中央政府与地方政府。对于公共事务管理，宪法也特别注意了中央与地方的职权划分问题，在水污染防治中，这个问题同样存在。

    在“水十条”的第一部分——全面控制污染物排放，所有的政策措施虽然由国务院的部委牵头、参与，但均由地方政府负责落实。在环境执法监管部分，“水十条”强调了标准的重要性，提出“完善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制”，并要求加强对地方人民政府环保工作的监督。在水环境管理部分，“水十条”要求，未达到水质目标的地区要制定达标方案，报上一级人民政府备案。

    在第九部分，也是最能体现地方负责的部分，“水十条”明确提出强化地方政府水环境保护责任，地方政府是实施本行动计划的主体。地方政府需要在2015年底前分别制定并公布水污染防治工作方案，各省（区、市）工作方案要报国务院备案；国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，对行动计划实施情况进行考核，考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。这些规定可以看作是在授予地方政府大量职权下确保强化对地方政府的监督，保证水污染防治目标的实现。

    由此可见，地方政府的作用在“水十条”中占有十分重要的地位。中央政府通过设定水环境质量标准、督察具体执法、任务考核等方式等保证水环境政策目标的实现，但地方政府对于如何实现设定的水环境质量拥有广泛的职权。“水十条”所反映的这种中央与地方的关系可以概括为微观权力的下放与对地方政府控制的具体化。

地方政府主体责任的法律依据及其制度安排
 
    “水十条”明确地方政府的主体责任，这样的规定并不是中央政府在推诿责任。事实上，地方政府对辖区内的水环境质量负责是有法律依据的。从另一角度讲， “水十条”的这些规定不是凭空出现的，而是有其历史渊源的。

    1984年制定并经1996年修改的《水污染防治法》并没有对地方政府在水污染防治中的作用进行概括性的规定。在2008年对《水污染防治法》的修订中，新规定了“地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责”。与此相适应，新法还规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。但《水污染防治法》并没有规定地方政府没有完成目标的后果。

    对于针对以企业为主的污染物排放者的日常监管，《水污染防治法》显然将此当作中央与地方政府的共同职权。无论是排污许可权还是行政处罚权，都是由中央与地方政府分享，且具体划分则由中央政府及其环境保护主管部门规定。应该来讲，这种赋予中央政府大量具体事务监管职权的做法，一方面会分散中央政府掌控全局的精力；另一方面，由于对于相关信息的缺乏，这种监管会付出巨大的成本。当前，国务院正在主导实施行政审批改革，其中一个重要特点就是权力向地方政府的下放。应该来讲，这样做也可以提高地方政府的积极性。

    对于地方政府可能的不作为问题，《水污染防治法》是通过一种行政监察的机制来应对的。这种做法当然能在一定程度上制约相关部门。但同时也应该看到，这主要是一种同一层级政府内部的监督，现实中地方政府不作为的现象还是大量存在。

    新修订的《环境保护法》却有了不一样的规定。新环保法第六十七条第二款规定“依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。”

    这显然是中央政府对地方政府既定监管权力的干预。它体现了中央政府拥有一种“代位权”，其特点在于中央政府可以在一定情形下行使本应属于地方政府的职权。行政代位权的特殊之处在于中央政府并不会主动地去行使本该属于地方政府的职权。它的行使存在着一个启动条件，那就是政府怠于履行相应职权。在美国《清洁水法》和《清洁空气法》中均规定一定条件下联邦政府可以取代州政府的执行。

地方政府主体责任的规范性指引

    虽然《水污染防治法》是“水十条”关于地方政府责任的法律基础，但是二者在相应的制度安排上还是有很大的不同。结合“水十条”已有的规定，相关制度应该在“水十条”的基础上进一步确定并细化，以此促进水污染防治目标的实现与水污染防治的法治化。

    除了新环保法所规定的行政代执行权机制外，根据水环境质量来分配水污染防治相关资金应该是中央政府控制地方政府的一种极为重要的方式。因此，可以考虑综合政府用于水污染防治的各项支出设立水污染防治综合基金，专门用于水污染防治。

    对于这项基金的管理是中央政府的重要职权。当地方政府所管辖的区域水环境质量没有达到法定的标准时，中央政府可以减少对地方政府的相应拨付，以示惩处。这种做法也符合财政转移支付制度改革的要求。

    在水污染防治中，在加强中央对地方的控制的同时也应该进一步下放监管权限以提高地方政府的行为积极性。从语义上来理解，地方政府对环境质量负责本身就是一种概括性授权，它意味着区域内的水污染行为都应由地方政府来予以监管。结合行政审批改革的理念以及相关操作经验，在配套完善中央政府对地方政府的有效控制制度下，应该主要由地方政府来监管水污染行为。

    当然，这个权力下放过程中可能会有不适合或者地方政府难以监管的污染者，比方涉军企业和单位以及一些央企等，对此相关规定应予以明确。鉴于相关配套制度完善的过程性，这种权力下放过程可以逐渐推行。

    综上所述，笔者认为，“水十条”实施的重要内核就是地方政府主体责任，其法律依据是《水污染防治法》。而地方政府对区域内环境质量负责可以也应该是我国水污染防治的一项基础性规定。相比《水污染防治法》，“水十条”在中央政府如何控制地方政府上更细化，更具有操作性。“水十条”在今后实施的过程中则需要更加注意中央与地方监管职权的划分问题，并逐渐下放监管权限。而以水环境质量为基础的水污染防治资金分配则需要进一步综合化、制度化。监管权限划分以及防治资金分配都可以在“地方政府对区域内环境质量负责”下得以解释，这两方面内容应该在《水污染防治法》的修订中有所体现。

    作者单位:中山大学法学院