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生态文明建设如何选择法治路径?

时间:2015-08-14 08:53来源: 中国环境报作者:吕忠梅点击:

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    我国经过30多年经济高速增长,环境污染的各种严重后果开始显现,雾霾天气、酱油水、毒土壤,既使百姓付出了惨重的生命健康代价,又使政府的执行力、公信力受到质疑。法治国家建设中如何解决生态环境保护问题,是一个巨大的挑战。

    从农业时代到工业时代,生态文明建设的法治是怎么来的?

1、农业文明时代有法律无法治

    法律的起源与文明的出现相伴随,在农业社会时期,世界上出现了最早的法典。这种以农耕生产为社会物质资料来源的社会形态,是森林与人类之间角色的错位产物。

    这个时期所产生的法律,“身份法”占据主导地位,以适应君主政体的需要;刑法的相对发达,以满足维持社会基本秩序的需要。这是一个有法律而无法治的时期。

2、工业文明时代有法治无生态

    工业文明创造了比农业文明更有效、更公正的社会管理组织、管理制度和体系,提出了能更广泛地得到社会认同的价值观念,法治观念及法治国家由此而生。

    法律完成了“从身份到契约”的巨大转变,农业文明时代的“人法”地位被“物法”所取代;产生了宪法、行政法等以约束公共权力、保障个人权利为目的的法律领域;国际法、国际贸易法日臻完善。

    工业文明使人类由生态系统居民变成了生物圈居民,生物圈居民不仅不需要保护生态系统,而且更有可能抱有掠夺式开发利用的态度。法律对这种态度极力支持,对掠夺式开发利用的行为予以充分肯定。这个时期法治的辞典中没有生态。

3、生态法治在对工业文明的反思中产生

    工业文明带来了科学技术的飞速发展、经济资本的大力增加、社会物质财富的空前积累,人类改造自然取得了辉煌的成果,也带来了严重的污染和破坏。

    上世纪早期,人类开始对工业文明进行反思,开始重新认识人与自然的关系,质疑“经济人”的理性。西方国家发生了政治生态化、法律生态化、社会生态化思潮,一种新的社会形态——生态文明正在形成。法治与生态的联姻,是这种文明的一个重要标志。

    我国虽然已经基本建立了社会主义市场经济体制,却没有建立对应生态文明理念和原则的市场机制。在生产世界上最多产品的同时,却让生态产品成了自己最短缺的产品;在制造快速增长的经济奇迹的同时,也让生态差距变成了与现代国家最大的发展差距。

    3个不仅,生态文明建设的法治课题如何分配?

1、生态环境立法不仅是环境法的任务

    生态环境保护的源头在于建立明确的自然资源所有权、使用权制度,这显然不是部门法观念下的环境法的任务。

    生态环境立法始终有两条利益和意志主线,一是社会整体利益和国家意志,二是社会成员的个体利益和当事人意志。我国的生态环境立法一直被定位于权力法或管理法,形成了权力法强大、权利法萎缩的状态。

    就建立自然资源产权制度而言,重点在于处理好民法与环境法的沟通与协调关系,《民法典》的制定是一个极好的机遇。

2、生态环境保护不仅是环保机关的事情

    当今中国,一方面面临着经济社会发展的环境资源瓶颈,另一方面环境污染和资源浪费的现象没有得到根本性遏制;一方面是中央政府坚定的节能减排决心,另一方面地方政府的“软执行”导致中央决策效力减弱。

    从法律的层面看,“病症”是法律的执行力不足,“病因”是法律的定位与立法决策不尽合理与科学,“病根”是唯GDP论英雄的经济增长观。

    必须重构生态环境保护的体制与机制,尤其是处理好中央政府与地方政府的关系。正确认识地方政府对经济资源的追逐与竞争本质,规范地方政府环境监管行为,是生态法治建设一个亟待解决的关键任务。

3、生态环境损害救济不仅是诉讼方式

    环境侵权行为因人们在经济社会生活中对环境资源的利用而产生,涉及对环境资源的两种功能的同时作用,对人的两种权益产生损害。具有对社会利益和个人利益的双重侵害、对环境资源多元价值的侵害的显著特性,并且由于人对生态环境的双重依赖,使得环境侵权在某种程度上具有一定的“正价值”。

    环境侵权远远超出了传统侵权法的法理及制度架构,若仍然适用传统侵权法,将会遇到极大的困难并难以发挥妥善的救济功能。因此,建立新的环境侵害救济制度势在必行。

    3个必须,生态文明建设的法治路径怎样选择?

1、完善生态环境立法是必然选择

    首先,以生态文明理念评估和修订传统法律。从整体上看,可持续发展和保障生态安全的理念还没有在相关法律中得到体现,这些制度涉及多个法律领域,并非在一两部法律中增加一两个法律条文就可以解决。

    有必要将节约资源与保护环境进行整体考量,对现行的法律法规进行生态评估,然后根据评估结果,统筹考虑法律的立、改、废。

    其次,以整体性思维健全生态环境法律体系。中国的生态环境立法数量不少,但一直受到非理性思路的重大影响,既缺乏立法内在体系化的思考和设计,也缺乏立法的基础性分析和实证性研究,更缺乏符合市场经济条件的理论基础。

    必须在反思生态环境立法经验教训的基础上,统筹考虑制定和修改生态环境保护的相关法律,形成符合生态环境保护规律、契合市场经济发展、保障人体健康的生态环境保护法律体系。

2、提升治理体系和治理能力现代化水平是必由之路

    第一,建立领导干部生态环境终身追责制。完善发展成果的考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,在考核评价体系中,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标的权重。

    第二,建立政府、企业、公众参与的共治体系。完成从“管理”到“治理”,从“单一式执法”到“整合式执法”的转换。改变监管体制设立“不改变现状”或者“设立一个统管机构”的思维。建立多部门、多环节、多层次的监管体制,高度重视程序的保障运行和弥补体制缺陷功能。

3、健全生态环境损害救济机制是必做功课

    第一,完善生态环境损害责任体系。制定《环境损害赔偿法》,明确生态环境侵权的法律责任和基本救济途径和程序;在《物权法》规定的环境保护相邻关系及环境用益物权的基础上,修改《侵权责任法》,发展我国的环境权益保护制度,完善环境责任体系。

    第二,建立专门环境诉讼机制。制定专门的程序法,解决对行政调解、行政裁决、行政确认行为的司法审查与对生态环境权益的救济问题;建立专门法庭,运用特别程序;完善专门的证据规则;完善集体诉讼、公益诉讼等环境诉讼的支持帮助制度。

    第三,发展纠纷处理的诉讼替代机制。进一步完善人民调解制度,培育民间组织中的调解机构,提高调解的成功率;建立生态环境纠纷仲裁制度,完善仲裁程序,赋予法院对仲裁的司法监督权;完善环境行政处理制度,构建环境纠纷的行政处理机制,切实维护当事人的生态环境权益。

    作者系湖北经济学院院长、教授
(责任编辑:admin)
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