在我国，诉讼秉持被动性，遵循“不告不理” 原则，在原告诉至法院后，法院会严格按照原告诉讼请求的范围进行审理，所以原告提出什么样的诉讼请求直接关系到对自己权益的救济程度。就环境民事公益诉讼来说，原告提起诉讼的目的是维护环境公共利益，其被赋予起诉资格，代表的是不特定多数人，因此不能任意提出诉讼请求，更不可掺杂私心，而必须以使环境公共利益获得最大程度的救济为导向，这也直接反映出环境民事公益诉讼功能的实现效果。但是，不管是从当前的法律规定来看，还是从环境民事公益诉讼的审判实践来看，我国环境民事公益诉讼请求都存在诸多问题，需要予以规范，以回应生态文明建设的司法保障需要。

问题一：诉讼请求的处分限度不清
    《环境民事公益诉讼解释》虽对原告的处分权作了诸多限制，但这并不意味着原告完全没有处分权，其症结点在于如何在原告对诉讼请求的处分权与环境公共利益的维护之间确定一个平衡点。其间，容易产生的问题有：一是诉讼请求的完整性。作为提起诉讼的一方，原告无疑掌握着被告侵害生态环境的信息，知道提起哪些要求可以比较全面救济受侵的环境公益，但假如原告只提了部分请求， 未能使环境公共利益得到完全救济，也没有其他法律规定的机构与组织再次提起公益诉讼，这时该如何处理呢？二是调解的适用。国家并不禁止在环境民事公益诉讼中进行调解，但调解就意味着对诉讼请求打折扣，被承认的只是部分诉讼请求，即便在法院主持下，环境民事公益诉讼调解的限度是什么？三是法院释明权的行使。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释[2001]33号））第三十五条、《环境民事公益诉讼解释》第九条都规定了法官的释明权。那么，提醒当事人遗漏了关键的诉讼请求或诉讼请求有明显的错误是法官的权利还是职责？如果是权利，法官释明或不释明都是其对权利的处分；若是职责，法官不释明就要承担相应的责任，甚至会成为原告上诉的理由之一。另外，向原告释明变更诉讼请求，若原告接受了这个建议，而法院的判决没有支持这一诉讼请求，甚至原告败诉，此时就面临着由谁来承担损失，因为一方面裁判者不会因为自己的裁判而承担民事责任；另一方面原告也不可能因为法官的释明而请求国家赔偿。若原告没有接受这一释明，法院该如何对待呢？若对原告进行处罚，是否违反了不告不理原则？若原告接受这一建议，变更或增加了诉讼请求，法院也支持了这一诉讼请求，这对于被告来说是否公平呢？
    对此，我们认为必须明确处分权的边界。
    首先需要明确的是在环境民事公益诉讼中，原告与受到侵害的环境公共利益并没有直接的利害关系，其享有起诉资格并不是基于天然诉权，代表的是不特定多数人的利益，所以不能像私益诉讼的原告那样可以随意处分权利，应将其对诉讼请求的处分权和管理权作出限制。当原告提起的诉讼请求不足以全面完整保护受损害的环境公共利益时，根据“一事不再理”原则，原告和其他社会组织不能再以同一事实向法院起诉，此时就需要法院适时行使“释明权” 了。关于释明权的性质，从提出释明权的本意来看，是指在诉讼过程中，当原告的诉讼请求意思表述不清楚， 易引发歧义，或提出的诉讼请求不准确时，法官对原告发出的提醒。在环境民事公益诉讼中，法院行使释明权也要受到限制，适用条件包括：（1）原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的；（2）遗漏停止侵害、恢复原状等诉讼请求。结合这两点就说明只有在原告遗漏的诉讼请求重要到无法充分全面保护环境公共利益的， 法院才能向原告释明。在一定意义上， 原告采纳了法院的释明，就等于成为法官观点的代言人，法官在心理上对这一诉讼请求也有较大的认同感，从而使原、被告双方的对抗力量失去了平衡，使民事诉讼中当事人双方平等对抗，法院居中裁判的诉讼结构受到冲击。当然，释明之后，采纳还是无视，仍由原告决定。至于调解，从实践来看，常见的是原告要求赔偿10万元，被告只愿意支付6万元，经由法院再三沟通，最终以7.5万元“成交”，当然被告要在一定期限内兑现。在环境民事公益诉讼中，要求被告赔偿污染环境造成的损失，或支付生态修复金是常见的诉讼请求，调解是不是也意味着要对赔偿金打折呢？从刚刚以调解结案的腾格里沙漠污染案看，这种情况并未发生。我们也不提倡以减少赔偿金作为代价换取环境民事公益诉讼案件的快速结案，需要考虑的是：以调解方式结案是否有利于生态环境的修复， 包括获得的赔偿金是否足额，被告是否更为积极主动采取措施等等，而这一切均应以维护环境公共利益为归旨。

问题二：司法权与行政权不分
    在朱正茂、中华环保联合会诉江阴港集装箱公司环境污染责任纠纷案中，中华环保联合会请求判令被告限期取得行政许可并采取措施使水体排放达标；在中华环保联合会诉江苏宁沪高速公路股份有限公司噪声污染案中，中华环保联合会请求判令被告采取措施使噪声监测达标；在中华环保联合会与宜兴市江山生物制剂有限公司环境污染公益诉讼纠纷案中，中华环保联合会请求判令被告财物措施整改并提交整改报告。以上均是环境民事公益诉讼，法院作出的判决是民事判决，但原告开出的却是行政责任：限期治理（包括达标、整改），这不仅超出了法院的权力范畴，也会产生履行中的问题：若被告并未在规定的时间内整改、达标，法院有何办法应对呢？而在绿发会诉上街区马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局等人文遗迹破坏案中，为配合政府规划的产业园建设，马固村在搬迁村内多处“不可移动文物”时造成多处重要文物毁损。绿发会将马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局作为共同被告提起诉讼。该案中，环境公共利益确实受到侵害，但四个共同被告中，除了马固村村委会勉强可以算得上是民事主体，其余三个被告都是货真价实的行政主体，环境公共利益之所以遭致损害正是由于它们的消极不作为——没有履行保护环境的职责，这样将其归类为环境民事公益诉讼似有不妥，同时，“重新规划该地区”属于行政主体的职责，不是民事诉讼所能解决的范畴。在绿发会诉宁夏回族自治区隆德县人民政府等八被告水污染案中，隆德县政府疏于监管，长期放任本地企业向河流超标排污，结果污染了下游静宁县的饮用水源。隆德县人民政府的主体适格性也令人质疑。以上种种都是在要求司法机关行使行政机关的环境保护职能，模糊了司法权和行政权的边界，其可能造成的后果是面对经济社会高速发展时期层出不清的环境问题，“焦头烂额”的行政机关将部分环境保护职能“转移”给司法机关，这既不符合效率原则，也违反了中立裁判原则。
对此，我们认为必须划清司法权和行政权的界限。
    保护环境、维护环境公共利益是环境行政主管部门的职责，诉讼是维护环境公共利益的最后一道屏障。因此，不管是环保组织还是检察机关亦或是行政机关，作为原告提起环境民事公益诉讼时，法院都要确定它们已穷尽行政救济手段，环保组织作为原告提起诉讼时，法院应通知相关行政主管部门，若其能在合理时间内解决环境问题，实现环保组织提起环境民事公益诉讼的目的，人民法院应予准许原告申请撤诉。原告不申请撤诉的，人民法院可裁定驳回其诉讼请求。检察机关作为原告拟提起诉讼的，应首先向相关行政主管部门发出检察建议，敦促其履行职责。在行政主管部门采取行动仍不能解决问题的，检察机关可提起环境民事诉讼，在行政主管部门怠于履行职责时，检察机关应提起环境行政公益诉讼。行政机关作为原告提起诉讼的，法院应审查其是否已经采取相应行政强制措施，以免行政机关占用司法资源解决本属于自己职责范围内的事项。在此前提下，应明确如连日处罚、责令限制生产、停产整治、限期治理、恢复原状、停止建设等都属于环境行政强制措施，在行政相对人不履行且又没有在一定期限内提起行政复议或行政诉讼时，行政机关可以采取行政强制措施。而法院只能在停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等责任范围内行使司法权，否则就是越权，而作为提起诉讼请求的原告也必须在这一责任范围内提出相应的权利主张，带着“提了有可能得到支持，不提肯定得不到支持” 的心理，在提出诉讼请求上毫无章法，其实是在浪费司法资源，也是不专业的表现。       总之，原告希望通过法院裁判所能达到的目的，其内容与范围应是恰当性、确定性和结论性的。

问题三：法院的职权主义过强
    从《环境民事公益诉讼司法解释》第九条到第二十六条看，其既是对原告诉讼请求的约束和规范，也从中反映了法院在环境民事公益诉讼中的职权大大加强。虽然被告因污染环境、破坏生态侵害环境公共利益理应承担责任，原告被赋予诉讼资格出于保护环境公共利益而提起环境民事诉讼一开始就站在了道德制高点上，但在法律面前，原告与被告都是平等的，且民事诉讼更是强调双方当事人地位的平等；再从司法权的性质看， 司法权具有中立性，这就意味着它在面对原告和被告时，不管对方是出于公益，还是因为私益， 都应该不偏不倚。而看起来，在环境民事公益诉讼中，法官职权主义又开始抬头。加上法律又允许环保行政机关、检察机关等机关或组织以支持者的身份参加到环境民事公益诉讼中，这就使得我国的环境民事公益诉讼中，提出诉讼请求的社会组织仅仅将案件引入法院大门，剩下的就是法院、环保行政机关、检察机关联手对付污染者和破坏者，这种情况下的判决也很难得到被告的信服，这就是为何当前环境民事公益诉讼多经过一审、二审，甚至再审的原因之一。
    对此，我们认为必须弱化法院职权主义。
    法院职权主义的对立面是当事人主义。在法院职权主义下，法官对当事人提出的诉讼请求“指手画脚”，主动进行调查取证，并根据调查取证的材料认定事实，作出裁判，庭审活动只是一个形式和流程，实际上在开庭之前法官对怎么裁判已经有了定论。但法官更应只是诉讼的引路人，他推动着程序的进行，庭审是当事人的“秀场”。法庭上， 原告提出诉讼请求、事实与理由，被告进行答辩， 原、被告围绕着诉讼请求举证、质证，展开辩论， 而法官查清事实正是在这一过程中，他也只能根据庭审中查明的事实进行裁判。我国当前推行的“建立以庭审为中心的诉讼制度改革”就是要改变诉讼中法官职权性过重的色彩，逐步将法官职权主义转向当事人主义。不管是民事私益诉讼也好，还是公益诉讼也好，来到法院参加诉讼的当事人一律平等，法官只能根据双方的举证能力析责下判，否则就违背了司法权的中立性。
     一个完善的法治国家，在诉讼活动中，法院只是程序的推动者、引导者，案件如何判、原告能不能胜诉、被告承担多大的责任全仰赖于原告搜集调查的证据，受限于原告的诉讼请求。这也是以庭审为中心的诉讼制度改革发展的要旨。环境民事公益诉讼也不例外。我们不仅要明确其诉讼规则，以指导法院的审判活动，也要规范被赋予起诉资格的原告的行为，从而激发被告答辩的斗志，在诉辩势均力敌、棋逢对手下，事实就在争辩中越来越明晰， 法院依据事实和证据作出的判决也就更容易让双方当事人均信服，就鲜少发生一审、二审，甚至再审的情形，环境公益诉讼制度在此过程中也日臻完善起来，充分发挥出其为生态文明建设保驾护航的重要功能！
    （陈学敏，环境法学博士，天津大学法学院讲师）