近年来，我国环境治理工作取得显著进展，环境治理体系和治理能力现代化进程加快。实践表明，生态环境治理具有长期性和艰巨性，仅仅依靠政府是远远不够的，必须加强生态环境保护工作的多元化参与，各社会主体提供环境服务以弥补政府公共服务能力不足非常必要和重要。文中所提环境社会服务，是指以社会组织为主的各类社会主体向政府、企业、社会提供公共环境服务。社会主体主要包括社会组织、媒体、高校、社区、个人等。本文重点总结和研究我国环境社会服务的进展情况， 识别存在的主要问题，并提出政策建议，为推动我国环境社会服务提供参考。

我国环境社会服务取得一定进展和成效
    环境社会服务已初步具备相关政策支持
    在国家层面，针对社会向政府提供公共服务， 中央层面先后出台系列政策文件。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）要求发展环保市场，推行环境污染第三方治理，着力解决政府干预过多和监管不到位的问题；《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年）提出规范有序开展政府向社会力量购买服务工作，为解决政府力量不足的问题指明了方向。针对社会向政府提供环境保护领域的公共服务，原环境保护部先后印发相关政策文件。《关于做好政府购买环保服务工作的指导意见》（2014年）提出，推进可以走市场化道路的基本公共服务。《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（2015年）更加细化了社会向政府提供环境服务的规范要求，提出全面放开服务性环境监测市场，凡适合社会力量承担的服务性环境监测业务，要创造条件，全面放开。《环境保护部政府购买服务指导性目录》（2017年）规定了原环境保护部政府购买服务主要包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调服务等。其中，基本公共服务分为环境治理和公共公益宣传两方面，具体的购买服务内容包括环境保护舆情监控、环境保护成果交流与管理等。此外，我国还陆续出台了关于引导规范社会组织发展的指导文件， 《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年） 《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》（2017年）进一步夯实了社会向政府提供环境服务的制度基础。
    在地方层面，多数省（区、市）都具体规定了环境监测服务事项。为了减轻环境监测部门繁重的监测任务，几乎所有省（区、市）都允许排污单位污染源自行监测、企事业单位排污状况自主调查监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核监测等4项环境监测服务社会化。个别地区结合当地经济发展水平、财政承受能力以及实际需求，开放了一些特有的环境监测服务事项（如深圳市的辐射监测等）。环境监测服务社会化管理制度除了名录管理和资质管理之外，还有监测报告制度、信息保密制度、质量控制制度等。为了制裁违规的社会环境监测机构，多数省（区、市）规定了吊销资质、通报制度、从业禁止和黑名单制度。
    社会向政府提供环境服务形式相对多样
    目前，我国的环境社会服务以社会向政府提供环境服务为主，主要包括政府向社会力量购买服务和社会组织提供无偿环保公益服务。各社会主体主要通过政府采购或项目资助形式向政府提供环境服务。然而，各地具体购买服务的模式有所差异，主要包括“环保部门—NGO”直接购买模式、“环保部门— 事业单位—民间NGO”间接购买模式（如江苏）、“多部门—半官方NGO”多元购买模式（如湖南湘潭）、“环保部门—群团组织—NGO”购买模式（如浙江宁波）、“环保部门—社区—NGO”购买模式等。
    在服务提供内容上，政府购买的环境服务主要包括：环保舆情监控、环保信息公开管理及信息发布、环境文化建设、环保宣传教育、环保科学普及等。其中，环境信息服务、环保宣教服务和环境调查服务受关注程度较高。
    第一，环境信息服务。环境信息公共服务在政府的统筹协调下，相关责任主体包括污染源、公众、非政府组织、专业机构等。非政府组织通过筹集资金等方式组织社会资源参与提供环境信息，并监督公共服务的质量与绩效。专业机构通过在具体的信息环节提供专业和公正的信息服务，提高环境信息公共服务的效率和质量。政府通过补贴专业机构的环境信息投入，提供经济激励，并可通过公共服务采购的形式购买NGO 和专业机构的信息服务。专业机构受政府、NGO等委托，提供环境信息服务， 提高决策收益，获得回报。除了政府与企业的环境信息公开，公众、科研机构、NGO、媒体等也是环境信息供给的重要主体，共同构成环境信息流网络。例如，公众环境研究中心（IPE）自2006年成立以来，收集、整理和分析政府和企业公开的环境信息，搭建环境信息数据库和应用平台，整合环境数据，为政府环境决策提供专业的信息服务。
    第二，环保宣教服务。当前社会向政府提供环境宣教服务还处于发展初期，但是作为一种政府改革的新理念和提升政府管理公共服务水平的新途径，正在逐步得到社会的关注和认可。社会向政府提供环保宣教服务主要采取以下两种方式：一是直接委托。政府在购买环保宣教服务时，将服务直接委托给曾经合作过、有实力的社会性环保机构。这种做法省时、经济、效率高，但容易出现腐败现象。因此，一般限于一定金额范围内的委托活动。二是招投标。政府在购买环保宣教服务时，如金额超过一定的标准，可采用招投标的方式主动将购买服务的内容、预算金额、投标人资格等关键信息公开，接受大众监督，透明运行，吸引社会性环保机构参与，不断扩大和优化服务提供方队伍，从而提高政府购买环保宣教服务的质量。
    社会向政府提供环保宣教服务主要通过以下六种形式：一是委托出版材料、发放宣传品。二是委托悬挂标语横幅、宣传画。三是拍摄环保影视作品。四是组织环境教育宣讲。如各级环保部门聘请专家做环境教育领域的讲座；又如组织志愿者到学校、居住小区做垃圾分类指导等环境教育宣讲。五是承办主题晚会。通过和电视台、新闻媒体等单位合作，召开环保主题晚会和环保任务颁奖晚会形式宣传环保。如2018年6月5日，山西省河津市委托有关单位组织了《环保誓师大会暨环保主题晚会》。六是开展环境教育活动。推动依托自然保护地的环境教育基地建设，促进环境教育在正规教育和非正规教育领域的协同发展与合作。
    第三，环境调查服务。环境社会调查是针对环境相关问题开展的社会调查，建立环境社会调查制度就是要求地方政府在一定的条件下对相关的环境问题开展社会调查，按照规范的程序和准则进行调查设计、实施、结果分析和报告发布。环境社会调查的目的主要是服务于政府，为环境决策和管理提供参考，同时也服务于社会，提高社会及个人的认识水平。政府可以向社会力量购买环境社会调查服务，委托第三方机构开展环境社会调查，并对调查过程进行跟踪监督以保证调查质量。这种形式相对省时省力，专业性能够得到保障，可作为未来各级地方政府开展环境社会调查的重要形式。具体而言，社会组织等各社会主体，尤其是一些智库机构，可以基于自身专业领域和技术优势在选择主题、确立目标、开发问卷、设计方案、随机抽样、实施调查、数据分析、报告撰写、政策建议、征求意见等任一环节为政府的环境社会调查提供高质高效的专业服务。另外，媒体在宣传社会调查、提供调查平台和报告发布平台等方面可以发挥重要作用，大大提高调查效率。
    社会向企业提供服务的案例和实践相对较少
    目前社会主体向企业提供环境服务的实践较少，主要是通过企业购买社会服务，即企业依据相关章程，利用专项资金，采取市场化、契约化的方式，面向具有专业能力的社会组织购买社会服务的行为与规范的综合，是其履行企业社会责任的一种具体方式。在企业购买的实践中，通常由支持型社会组织作为中介，企业在草根公益组织的交流中根据自身的经营业务特点和公共服务意愿，选择对象组织为其提供资源，最终实现草根社会组织向服务对象传递社会服务。如浙江嘉兴环保联合会，充分发挥自身优势，督促企业做好环保工作，同时积极宣传国家环保法律法规及环保政策，协助配合环保部门开展环境监察活动。在此过程中，企业作为社会服务的参与者，可以介入到服务的设计、监督和评价环节，并据以决策下一周期的购买计划。
    社会主体之间提供服务正在探索
    各社会主体之间也可以相互提供环境社会服务。在非营利环保组织的发展过程中需要借助各种社会力量，其中之一就是大众传媒。温州绿眼睛环保组织与媒体的互动行为提供了一个较好的案例。为充分履行大众传媒的教育、宣传和监督的功能， 媒体十分需要像“绿眼睛”这样的民间环保组织提供大量的环保信息和破坏环境事件的线索。同时， 大众传媒的工作者大都关注社会现实，尤其是社会热点、难点问题。因而，以开展环境教育、野生动物保护等为主要使命的“绿眼睛”环保组织自然会受到他们的关注与支持。温州绿眼睛环保组织在发展初期处于宣传、教育的初级阶段，在社会中处于比较弱势的地位，但通过与大众传媒合作，使自己的意愿在公众之间得到了最大限度地扩散。一是借助媒体的宣传报道，传播环保知识；二是通过媒体形成广泛舆论，获得社会公众的支持。此外，社会组织之间还可以通过交流培训等方式为彼此提供服务。例如，中华环保联合会近年来曾多次为其他社会组织提供环境保护、组织管理等方面的知识技术培训，既提高了环保社会组织的专业性，同时也加强了社会主体之间的联系与合作，对我国的环境社会治理工作起到了一定的促进作用。

我国环境社会服务存在的问题
    社会向政府提供环境服务的市场未全面放开
    一是政府购买环保服务在全国的建设情况不均衡。作为交易主体，政府价值取向至关重要，政府决定环保服务的买与不买、买的数量和买的质量。目前我国购买服务存在较大的随意性和不稳定性，各地服务购买情况存在较大差异。二是地方政府购买环保服务的财政保障情况不均衡。目前我国政府购买服务区域间、城乡间资金投入、服务供应和服务结果呈现非均衡化的特点。贫困地区、农村地区、民族地区环保服务滞后，经费投入不足，购买少一些；而在富裕地区，因为有专门的财政保障，购买就多一些，如原北京市环保局2018 年北京 “六五”环境文化周活动的标的预算金额达1493.53 万元。
    社会向政府提供环境服务的行为有待规范
    当前政府购买社会环境服务改革尚处于探索阶段，各地进度不一，发展方式各异，需要不断在实践中总结经验，形成机制。总体来看，目前政府购买社会环保服务没有建立公平、公正、公开的政府采购程序，主要问题包括：一是程序尚不规范。购买服务缺乏包括平等协商、科学核算、信息公开在内的定价机制和公平的协商机制，评标专家自由裁量权过大等问题容易滋生腐败，造成招标人、投标人、招投标代理机构、评标专家和监督人员各方瓜分利益。有的是内部就确定了意向，招投标就是走一个程序。二是调研不足。各地政府在购买环保服务时，往往缺乏深入细致的调研，仅凭领导的意愿拍板，加上政府和社会性环保机构之间的“寻租” 行为造成公共权力和私人利益之间的交换，出现大量“形象工程”。有的经费无法到位，致使购买服务出现“烂尾”现象。
    社会性环保机构服务能力不足
    政府向社会组织购买服务的前提条件是有一个数量多、能力强、参与积极性高的社会组织群体， 环保社会组织是环境社会服务的提供方，有没有服务出售，有多少服务出售，出售的服务质量如何决定其市场的规模。影响卖家的因素主要是环保服务的价格、环保服务专业队伍素质和环境保护效果。我国社会性环保机构起步晚，虽成长迅速，发挥作用明显，但发展不均衡，骨干人才偏少，在参与环保宣教时存在制度不健全、手段缺合力、能力欠发展等困境，这既降低了他们的社会信任度，制约了他们获得社会捐赠等相关能力，也限制了他们参与环保活动的日常能力。
    服务的评价与验收机制不健全
    一是缺乏科学合理的评估体系。评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务接受的社会公众少有参与机会，由此影响评估结果的客观性和公正性，评估标准缺乏科学合理的评估指标体系， 缺乏科学测算的各类指标权重配比；二是缺乏独立有效的第三方监督机构。行政检查或监督仍是环境公共服务评估的主要手段，所得信息的真实性和服务购买竞争的公正性难以保证。环境公共服务的广泛性使其监管权分散在各相关的政府部门，有的既是主管部门，与服务提供者存在隶属联系，对购买服务的监管缺少科学具体的考核指标，对具体的实施效果、效益和效率评价不足，可能导致购买服务的绩效评估流于形式、没有应有的执行力。监督机制的缺位必然导致政府、企业、社会购买成本增加和腐败的风险，评价和验收机制不健全必然导致服务质量参差不齐。

推动环境社会服务的建议
    扩大并优化社会向政府提供环境服务的市场
    一是拓展政府购买服务范围。将适宜社会性环保机构承担的环境公共事务纳入《政府购买服务指导性目录》，加大对社会服务的购买范围和力度。二是引入竞争机制。国家应科学制定环保服务的成本分担比例，积极调动社会力量投入环保，妥善构架相互制约、适度竞争、互补互动的发展格局。
    规范政府向社会购买环境服务的行为
    一是政府在确定购买服务前应广泛听取各方意见，综合考虑不同社会阶层的需求，归纳整理各方意见和建议，梳理出公众普遍关心的有价值的信息，使购买服务更好地达到预期的目的，成为贴心服务。二是公开购买服务信息，规范提供优质服务。政府购买环保服务的过程中，应主动公开信息，将购买服务的内容、惠及人群、财务开支、监管程序和部门等关键信息公开，使服务透明运行。三是设计有利于权利保障和权力制衡的制度，建立公平、公正、公开的政府采购程序。政府购买社会宣教等服务时应发挥市场机制作用，明确购买对象、领域、条件、方式、程序，明确任务与验收、支付机制，明确法律责任，遵循价值规律，让环保服务的价格真正反映生产成本、流通费用、税金和利润。
    提高社会性环保机构服务能力
    一是支持社会机构能力建设。鼓励地方成立环境保护基金会，探索建立社会性环保机构孵化机制，采取政府出资，企业、公众捐资，社会化运营管理模式，设立社会性环保机构孵化培育资金，支持环保公益机构的能力建设。二是逐步完善社会机构财税优惠政策。通过财税优惠举措，让社会机构看到政府购买环保服务是政府支持的一项长期政策，只要努力，有实力就能争取到相关业务，激励优质的社会资源投入环境服务事业。三是加强社会性环保机构的内涵建设。社会性环保机构针对社会的服务需求和政府的购买意向，壮大队伍，丰富服务品种，提高服务质量和效率。
    完善环境社会服务的绩效评价机制
    一是完善绩效评价体系和评估流程，构建环境社会服务的全程绩效评价体系，改单纯的结果评估为全程评估，既重视最后的结果产出，也重视过程控制，在不干扰社会机构工作的前提下，设置好过程控制指标；二是引入第三方独立评估机制，尤其是针对政府购买社会服务，应建立完善第三方独立评估机制，同时重视社会公众的参与评价，规范政府购买社会服务的同时，也保证社会服务取得预期效果。
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（作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心， 王璇系本文通讯作者）