农用地是农业用地的简称，是指直接或间接为农业生产所利用的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地，以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。农用地权利人利用农用地的自然资源和财产属性等来满足自己的多元需要。但是，农用地在被利用和财产化支配的过程中，土地贫瘠、地力下降、土壤污染、土地沙化、水土流失等都成为农用地生态环境恶化之殇。目前，全球已有1/3的土壤在退化，中国也将16%的土壤以及19%的农业土壤列为受污染土壤。2016年，国务院印发的《土壤污染防治行动计划》提出，到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右；到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上；到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

我国农用地土壤污染防治法律框架基本形成
    2018年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议全票通过《中华人民共和国土壤污染防治法》，为农用地土壤环境保护提供法律顶层设计。目前，我国已形成以宪法为统领和上位法的农用地环境保护多位阶规范体系，下位法包括《环境保护法》《农业法》《民法典》等部门基本法和《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土地管理法》《农产品质量安全法》等单行法，《畜禽规模养殖污染防治条例》《土壤污染防治行动计划》等国务院规范性文件，《土壤污染防治基金管理办法》《农用地土壤环境管理办法(试行)》《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》《农用污泥中污染物控制标准》《农药安全使用标准》《农田灌溉水质标准》等部门规范性文件。可见，我国农用地土壤污染防治科学立法体系正在形成并不断优化和完善，有助于提高我国农用地土壤污染防治的科学性和有效性。
    《土壤污染防治法》风险预防亮点突出
    《土壤污染防治法》最突出的亮点是将“风险预防”原则制度化，对农用地保护的制度安排具有“标志意义”。《土壤污染防治法》不仅将“预防原则”定为基本原则之一，而且配套具体的制度安排，如在第三章“预防与保护”中第26条规定了农用地保护的环境质量标准制定，通过制定农业投入品及包装等标准进行安全性评价以防止农用地被污染。第27条和第29条制定教育培训制度以及奖励机制来使农业生产者合理使用农业投入品，采取有利于农用地保护的耕作方式。第28条为农业生产者设置了禁止向农用地排放污染物，禁止生产、销售、使用国家禁止的农业投入品等限制性义务，赋予政府有关部门监督管理的权力与义务。《土壤污染防治法》第三章的规定使“预防原则”在农用地土壤污染防治活动中更具实操性。农用地土壤污染具有隐蔽性、稳定性、被动性，甚至是不可修复性，加之农用地与农产品质量和人体健康关系密切，因此，需要将农用地土壤污染预防的关卡再提前，由预防“危险”变为预防“风险”，也即风险预防原则。
    建立农用地分类管理制度开展风险管控
    《土壤污染防治法》以专章专节的形式对农用地土壤污染风险管控和修复做了制度化规定。该法第49条规定：“国家建立农用地分类管理制度，按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。”未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施，保障农产品质量安全。该法第50条到第56条分类规范了不同类型的农用地保护原则和方式、土壤污染风险评估、安全利用方案和风险管控措施和土壤修复等内容。
    和谐共生理念促进环境规制走向合作
    保护农用地土壤环境的最终目的是要实现人与自然的和谐共生。《土壤污染防治法》第2条规定：“土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。”在农用地土壤污染防治过程中，环境规制手段由“命令控制”下以罚为主向赏罚兼济、正向引导转变，鼓励自愿型合作。诚如霍布斯所言：“遵守法律比不遵守法律似乎给他们自己带来更大好处或更小坏处时，他们才会愿意去遵守。” 一方面，对农用地土壤污染行为进行严厉的法律制裁，增加违法成本；另一方面，对环境友好型生产技术和绿色农业投入品使用、培育地力和保护农用地土壤的行为进行奖励和补贴，实现正向激励，鼓励资源合作。《土壤污染防治法》第10条规定“增强公众土壤污染防治意识，引导公众依法参与土壤污染防治工作”，第45条规定“国家鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复”，第69条、第70条等通过农用地修复基金、财政补贴、税收等财政工具，鼓励社会各类主体参与农用地土壤污染防治。

农用地土壤污染防治多主体合作新趋势
    权责清晰方能定分止争，农用地土壤污染防治的效果一直不理想，原因在于法律规范数量少且分散，使得农用地土壤污染行为界定模糊、责任主体不明、归责原则不清，形成“公地悲剧”。随着《土壤污染防治法》的出台，我国农用地土壤污染防治主体责任逐渐厘清，形成国家、土地使用权人和农业生产经营者、公众以及第三方单位多主体通力合作的局面。
    国家成为农用地土壤污染的保护者
    国家是特殊的法律关系主体，从根本上是为了“人的优良生活”而存在（亚里士多德），谋取社会共同的幸福（阿奎那）。免受污染农用地对保障粮食安全和农产品质量安全至关重要。《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境， 防治污染和其他公害。”《土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”《环境保护法》第4条规定：“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”因此，国家基于保障公民生命及健康的目的，成为农用地土壤污染防治的重要“守护者”。国家尊重和保护公民合法权利，但在污染防治公法领域里，通过满足和促进义务为主，积极而适度地干预公民的生活。《土壤污染防治法》第71条规定：“国家加大土壤污染防治资金投入力度， 建立土壤污染防治基金制度。设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。”
    政府由监管者单一身份转化为被监管者、补充责任人多重身份
    在传统农用地土壤污染防治理论中，政府是国家行政机关、公共事务管理者，在农用地土壤污染防治中主要以管理者和监督者身份发挥作用，包括制定相关标准、对农用地土壤污染状况进行调查、监测和监督等，始终处于强势主体地位。《环境保护法》第32条规定：“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”《土壤污染防治法》第15条规定：“国家实行土壤环境监测制度。国务院生态环境主管部门制定土壤环境监测规范，会同国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、水利、卫生健康、林业草原等主管部门组织监测网络，统一规划国家土壤环境监测站（点）的设置。”
    随着现代化治理进程的推进，服务型政府的建立是社会发展的必然趋势。农用地土壤污染防治中体现为政府具有了管理者、被管理者双重身份。政府或因未履行农用地保护职责转变成为被管理者， 如《土壤污染防治法》第5 条规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责”。第85条进一步规定，“地方各级人民政府、生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门未依照本法规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。依照本法规定应当作出行政处罚决定而未作出的，上级主管部门可以直接作出行政处罚决定”。当政府积极履行农用地土壤污染标准制定、质量监测等职责时，其以主动型的行政管理者的角色出现。一旦政府不作为或者乱作为，其由管理者角色转变为被管理者角色。因此，在农用地土壤污染防治法律关系中，主体角色动态变动实质上是其权力和义务作用效果的双重呈现。
    此外，政府成为农用地土壤污染的补充责任人。立法者基于对在直接责任人不明或履责不能时，如何保护被侵害者，维护其利益的考量，创设了补充责任制度。补充责任是在直接责任人明确时，由加害人承担全部赔偿责任；在直接责任人不明时，由补充责任人承担全部赔偿责任。我国农用地土壤污染防治制度中引入具有补充责任性质的农用地土壤污染防治基金制度是值得称赞的。《土壤污染防治法》第71条规定，国家建立土壤污染防治基金制度，主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项，同时颁布《土壤污染防治基金管理办法》配合该制度的落实。从农用地土壤污染补充责任的构成要件看，其一，农用地土壤污染法律关系中有两个及以上责任人。一般农用地土壤污染主要是由农业生产经营主体、农村生活垃圾制造主体、工业排污者等直接责任人违法行为导致。政府作为抽象主体承担责任的依据并非因其污染行为，而在于它的土地资源权利主体地位和社会公共物品提供者的角色。此外，农用地土壤污染使公民享有良好环境的权益折损，政府作为区域环境中公民环境权的保障者，也要承担相应责任。因此，在农用地受污染时，政府承担补充责任。其二，直接责任人不明或履行义务不能， 即农用地土壤污染责任人或土地使用权人无法认定或履行不能是作为该制度实施前提。其三，担责有时间顺序。补充责任人在实体上和程序上都是替补作用，作为次位顺序担责。
    土地使用权人，农业生产经营者等相关主体由义务人变为权利义务共享人
    在传统的农用地土壤污染防治法律关系中，土地使用权人、农业生产经营者仅仅作为农用地土壤污染防治中的被管理者承担污染防治义务。《民法典》第9条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。” 第294条规定不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放土壤污染物；第326条规定“用益物权人行使权利， 应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定”。随着农用地土壤污染防治法律的完善，不断地赋予农业生产经营者和土地权利人接受公共服务权利。《土壤污染防治法》第10条规定：“各级人民政府及其有关部门、基层群众性自治组织和新闻媒体应当加强土壤污染防治宣传教育和科学普及”；第27条规定：“地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当开展农用地土壤污染防治宣传和技术培训活动，扶持农业生产专业化服务，指导农业生产者合理使用农药、兽药、肥料、饲料、农用薄膜等农业投入品，控制农药、兽药、化肥等的使用量”；第81条规定：“公民、法人和其他组织享有依法获取土壤污染状况和防治信息、参与和监督土壤污染防治的权利”。
    公众成为农用地土壤污染的监督者
    农用地土壤作为环境生态圈中一部分，为公众的生存和发展提供必要的物质基础和精神享受。同时，农用地具有自然资源的公共物品属性，公众基于其环境权、农产品质量安全保障权等多种因素，成为农用地土壤污染的重要监督者。《土壤污染防治法》第4条规定，“任何组织和个人都有保护土壤、防止土壤污染的义务”。第83条规定，“新闻媒体对违反土壤污染防治法律法规的行为享有舆论监督的权利，受监督的单位和个人不得打击报复”。第84条规定，“任何组织和个人对污染土壤的行为， 均有向生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门报告或者举报的权利。生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门应当将土壤污染防治举报方式向社会公布， 方便公众举报。接到举报的部门应当及时处理并对举报人的相关信息予以保密；对实名举报并查证属实的，给予奖励。举报人举报所在单位的，该单位不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。”因此，我国出台的系列保障措施有利于提高公众参与农用地土壤污染防治的积极性和信任感，对举报人的信息保密、奖励等措施增强了公众参与土壤污染监督的粘合度。