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重点生态功能区生态扶贫长效机制的构建

时间:2020-08-17 15:48来源: 未知作者:田开春

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    习近平同志指出:全面建成小康社会,关键是要把经济社会发展的短板尽快补上,否则就会贻误全局。确保2020年贫困人口和贫困地区同全国一道全面建成小康社会,是我们党作出的庄严承诺。党的十八大以来,党中央坚持以人民为中心发展思想,坚持共享发展理念,将集中连片特殊困难地区作为主战场,坚持政府主导统筹发展,注重增强扶贫对象和贫困地区自我发展能力,注重解决制约发展的突出问题。目前集中连片贫困地区通过大力发展特色产业脱贫、组织劳务输出脱贫、资产收益脱贫、异地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、低保兜底脱贫、结对帮扶指导脱贫,基础设施和公共服务水平得到大幅度提高,经济社会发展取得明显成效。2020年, 实现“两个确保”基本没有悬念,扶贫工作目标将由“两不愁,三保障”向应对发展不平衡、不充分的相对贫困转变。正因如此,党的十九届四中全会提出:坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果, 建立解决相对贫困的长效机制。重点生态功能区建立符合本地实情的解决相对贫困的长效机制,需要进一步学习领会贯彻习近平同志关于生态扶贫论述,让人不负青山、青山定不负人落地见效。

习近平生态扶贫论述丰富内涵及特征
    一切为了人民是习近平生态扶贫论述的立足点。2012年11月,习近平同志向世界宣示:人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。2015年11 月,习近平同志在《不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界》讲话中指出:发展为了人民, 这是马克思主义政治经济学的根本立场。这一点, 我们任何时候都不能忘记,部署经济工作、制定经济政策、推动经济发展都要牢牢坚持这个根本立场。2018年5月,在全国生态环境保护大会上,习近平同志指出:随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众对优美生态环境需要已经成为这一矛盾的重要方面,广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。人民对美好生活的向往是我们党的奋斗目标,解决人民最关心最直接最现实的利益问题是执政党使命所在。环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。发展经济是为了民生,保护生态环境同样也是为了民生。要坚持生态惠民、生态利民、生态为民,重点解决损害群众健康的突出环境问题,加快改善生态环境质量,提供更多优质生态产品,努力实现社会公平正义,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境, 多谋打基础、利长远的善事,多干保护自然、修复生态的实事,多做治山理水、显山露水的好事,让群众望得见山、看得见水、记得住乡愁,让自然生态美景永驻人间,还自然以宁静、和谐、美丽。
    从实际出发是习近平生态扶贫论述核心要求。一是坚持因地制宜理清扶贫思路。2012年12月,习近平同志在河北阜平县考察扶贫开发工作时指出: 推进扶贫开发、推动经济社会发展,首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发,因地制宜, 理清思路、完善规划、找准突破口。2017年3月,习近平总书记在中央政治局常委会议讲话指出:精准扶贫,要分类施策。农区和牧区,生态资源保护区和经济发展区,脱贫政策能一样吗?要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜开发生态旅游则搞生态旅游,真正把自身比较优势发挥好,使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件基础上。
   二是强调发挥市场机制作用助推扶贫。2015年11月27日,习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上讲话指出:现在,很多贫困地区一说穷,就说穷在了山高沟深偏远。其实,不妨换个角度来看,这些地方要富,恰恰要在山水上做文章。要通过改革创新,让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来,让资源变资产、资金变股金、农民变股东,让绿水青山变金山银山,带动贫困人口增收。这点出了国家重点生态功能区因地制宜构建地方经济社会发展的思路和建立解决相对贫困长效机制需要注意的问题。2018年2月,习近平同志在打好精准脱贫攻坚战座谈会上强调:发挥资本市场支持贫困地区的作用,吸引社会资金广泛参与脱贫攻坚,形成脱贫攻坚资金多渠道、多样化投入。2018 年4月,习近平在深入推动长江经济带发展座谈会上讲话指出:深入实施乡村振兴战略,打好脱贫攻坚战,发挥农村生态资源丰富的优势,吸引资本、技术、人才等要素向乡村流动,把绿水青山变成金山银山,带动贫困人口增收。
   三是明确扶贫举措与美丽乡村建设相结合。中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富。2013年12月,在中央农村工作会议上,习近平总书记以三个必须为农业农村现代化指引目标。小康全不全面,生态环境质量是关键。2017年1月,习近平同志赴河北张家口看望慰问基层干部群众时的讲话要求:要把扶贫开发、现代农业发展、美丽乡村建设有机结合起来,实现农民富、农业强、农村美。要把生态补偿扶贫作为双赢之策,让有劳动能力的贫困人口实现生态就业,既加强生态环境建设,又增加贫困人口就业收入。生态保护项目要提高贫困人口参与度和受益水平。建设好生态宜居的美丽乡村,就是要让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感。
    四是推进扶贫投入与保障生态安全相统一。党的十八大将生态文明建设纳入国家发展总体布局, 党的十九大把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。将脱贫攻坚与生态文明建设有机结合一直是习近平同志思考的战略问题。2015年11月,习近平同志在中央扶贫开发工作会议上讲话强调:在生存条件差、但生态系统重要、需要保护修复的地区,可以结合生态环境保护和治理,探索一条生态脱贫的新路子。不少地方既是贫困地区,又是重点生态功能区或自然保护区,还是少数民族群众聚居区,如西藏、四省藏区、武陵山区、滇黔桂部分贫困地区等。要加大贫困地区生态保护修复力度,增加重点生态功能区转移支付,扩大政策实施范围。要做些改革,比如, 结合建立国家公园体制,可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员,从生态补偿和生态保护工程资金中拿出一点,作为他们保护生态的劳动报酬。激活内生动力是习近平生态扶贫论述根本特征。群众路线是我们党的根本工作路线,是中国共产党人根本的领导方法和工作方法。依靠群众主体催生内生动力是党的事业不断取胜的力量源泉。一是强调群众主体地位,扶贫帮扶不包办。2015年11 月,习近平同志在中央扶贫工作会议上的讲话中强调:贫困群众是扶贫攻坚的对象,更是脱贫致富的主体。党委政府有责任帮助贫困群众致富,但不能大包大揽。习近平同志指出:要尊重扶贫对象主体地位,各类扶贫项目和扶贫活动都要紧紧围绕贫困群众需求来进行,支持贫困群众探索创新扶贫方式方法。      2017年2月,习近平在中央政治局集体学习时讲话进一步强调:群众参与是基础,脱贫攻坚必须依靠人民群众,组织和支持贫困群众自力更生,发挥人民群众主动性。2018年2月,习近平在打好精准脱贫攻坚战座谈会上讲话进一步要求:要改进帮扶方式,多采取以工代赈、生产奖补、劳务补助等方式,组织动员贫困群众参与帮扶项目实施,提倡多劳多得,不要包办代替和简单发钱发物。二是坚持内外因相统一,以激活内力为主。习近平进一步指出:一些地方虽然瞄准了贫困户,但还是老办法老路子,就是简单地给钱给物,在调动贫困群众脱贫积极性、激活内生动力上做得不够,发展方式也没有真正转变。要做好对贫困地区干部群众的宣传、教育、培训、组织工作,让他们的心热起来、行动起来,引导他们树立“宁愿苦干、不愿苦熬”的观念,自力更生、艰苦奋斗,靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。 2016年7 月,习近平在东西部扶贫协作座谈会上的讲话指出:对贫困地区来说,外力帮扶非常重要, 但如果自身不努力、不作为,即使外力帮扶再大,也难以有效发挥作用。只有用好外力、激化内力,才能形成合力。2017年12月,习近平在中央农村工作会议上讲话要求党员领导干部:要端正思想认识,树立正确政绩观,注重扶贫同扶志、扶智相结合,把提高脱贫质量放在首位,把激发贫困人口内生动力、增强发展动能作为根本举措。

习近平生态扶贫论述指导重点生态功能区脱贫攻坚实践
    位于武陵山生物多样性国家重点生态功能区核心区域的张家界市是中外知名旅游目的地,又是少数民族地区、革命老区和贫困地区,境内4个区县均属贫困县,其中桑植县为深度贫困县。该市按照生态优先、绿色发展思路,坚持扶贫开发与生态保护并重,通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、创新生态扶贫方式等,加大对贫困地区、贫困人口的支持力度,推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进,实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。自精准扶贫实施以来,张家界市共识别建档立卡贫困人口89128户,289307人。2014年年度脱贫13810户,46630人;2015年年度脱贫17458 户,58691人;2016年年度脱贫1572户,52308人; 2017年年度脱贫13648户,48754人;2018年年度脱贫19003户,64705人;2019年年度脱贫8269 户,24444人。2019年底,张家界市贫困发生率为0.4%,低于全国0.6%的贫困发生率,扶贫开发与生态保护协调取得较好成果。
    一是推进生物多样性生态保护修复。作为生物多样性保护国家重点生态功能区核心区,张家界市以山水林田湖草系统治理为主线,加强生态环境改善与扶贫协同推进,加大了新一轮退耕还林还草工程、天然林保护工程实施力度。严格保护世界自然遗产、地质公园风景名胜区、自然保护区、森林公园,认真落实《中华人民共和国自然保护区条例》, 加大财政资金投入,稳步推进大鲵国家级自然保护区水电项目整改,加强江河源头和水源涵养区水生生物多样性保护。开展生态搬迁。以生活在自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺等农村建档立卡贫困人口为对象,结合重点生态功能区生态保护修复,多渠道筹措资金,帮助贫困群众稳定脱贫。2016—2019年,共投入资金20.9亿元,实施异地搬迁贫困人口69386人。
    二是探索多元化生态保护补偿方式。根据“谁受益、谁补偿”原则,实施生态综合补偿。张家界市通过实施退耕还林、生态公益林、新一轮退耕返林和森林三年禁伐减伐行动开展生态补偿。2019年补偿资金1.68亿元,惠及118万当地人口。推进省级层面地市间横向生态保护补偿。2020年3月,常德市与张家界市就澧水流域横向生态补偿达成协议, 以2019年澧水交界断面水质为衡量标准,水质提升或下降相互间每月补偿金额80万元。设立生态公益岗位。增加国家级自然保护区、国家森林公园、国家级风景名胜区周边贫困人口参与巡护和公益服务的就业机会,通过购买服务、专项补助等方式,选择能胜任岗位要求的建档立卡贫困人口作为生态护林员。2019年,张家界市共选聘(续聘)生态护林员1257人。其中,永定区201人、武陵源75人、慈利县394人、桑植县587人。发放护林管护补助964 万元。
    三是围绕生态优势向产业优势转化扶贫。重点生态功能区以特色农业为抓手,优化发展种植、养殖业,大力发展林下经济,扶持培育新型经营主体,依托旅游市场推动产业融合发展。2014—2019 年,张家界市围绕大鲵、茶叶、蔬菜、水果、中药材五大特色产业,投入产业发展扶贫资金5.08亿元, 在贫困村培育市级以上龙头企业产业基地247个、贫困村覆盖率68.99%;培育合作社327个、贫困村覆盖率达91.34%。通过新型经营主体连接建档立卡贫困户人口19.98万人,占贫困人口数77.91%。大力发展乡村旅游。“十三五”期间,全市有235个列入国家乡村旅游扶贫重点村。2016年至2018年,乡村旅游扶贫脱贫4.1万人。其中,武陵源、天门山、大峡谷等景区直接带动周边24个贫困村、2.3万名贫困人口脱贫致富。风景名胜区武陵源区在湖南全省率先实现整区脱贫摘帽,永定区成为全国休闲农业与乡村旅游示范区,慈利县被列入湖南省旅游扶贫示范县。

建立重点生态功能区生态扶贫长效机制
    国家重点生态功能区大多为高寒山区、少数民族地区、革命老区,由于远离中心城市的区位劣势,加上交通不便,大部分区域属于限制和禁止开发区,经济社会发展水平、基本公共服务方面与优化开发和重点开发区等区域差距拉大,即使与全国人民一道进入全面小康社会,该区域部分群众脱贫后返贫问题不容忽视相对贫困问题将长期存在,需要立足长远、超前谋划,构建生态扶贫长效机制。党的十九届四中全会《决定》提出:“巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”“推进要素市场制度建设,实现要素价格市场决定、流通自主有序、配置高效公平。”《决定》进一步明确了小康社会建成后实现农业农村现代化和乡村振兴的市场化配置资源的改革发展方向,这也是调动社会各界参与解决相对贫困积极性,实现政府、市场、社会互动和行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫联动的前瞻性基础机制。2020年3月6日,习近平同志在决战决胜脱贫攻坚座谈会上讲话进一步要求:接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化,理清工作思路,推动减贫战略和工作体系平稳转型,统筹纳入乡村振兴战略,建立长短结合、标本兼治的体制机制。
    一是生态优先与可持续发展长效机制构建。构建生态优先政策支持体系。加快武陵山生物多样性保护重点生态功能区“三条红线”划分落地,严格实施自然资源用途管制制度,针对生物多样性维护重点生态功能区的特点和保护需要,形成更具针对性的负面清单。加大生态保护与修复力度,调整陡坡耕地基本农田保有指标,加大新一轮退耕还林和天然林资源保护工程建设支持力度,实施天然林全面禁伐。中央和省级财政对国家重点生态功能区的转移支付及各类重大生态工程项目和资金安排上进一步实行倾斜政策,逐步扩大政策实施范围,提高对重点生态功能区生态保护与恢复的资金投入水平。健全各级财政森林生态效益补偿标准动态调整机制,改进国家重点生态功能区资金使用方式方法,加大资金整合力度,将扶贫专项资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用,给地区资金整合使用的更多自主权,解决有限资金使用分割效率低下问题。建立以国家公园为主体的自然保护地体系。建立国家公园体制是实现自然生态保护领域治理体系和治理能力现代化的重要举措。武陵山生物多样性保护重点生态功能区是长江经济带重要生态屏障。该区域自然人文旅游资源丰富。拥有世界自然、文化遗产各1个,世界地质公园1个,其中湘鄂西边界拥有6个国家级自然保护区,湘西酉水流域集中分布3个国家级自然保护区,已形成国家及自然保护区集群。要加强湖南、湖北两省及州(市) 以及县(区)之间、资源要素禀赋条件相近区域之间的沟通协调,共同打造中央直管的国家公园。按照集中统一管理要求,解决好保护地切割管理、碎片化等突出问题。要以自然资源资产产权改革为依托,通过市场化途径逐步形成国家公园自然资源国有,并将当地群众纳入国家公园建设、管理体系, 形成“绿水青山”与“金山银山”相互促进、共建共享的新经济发展模式和生产、生活方式,使群众自觉地加入生物多样性保护行列。推动生态产业化和产业生态化发展。武陵山生物多样性保护重点生态功能区应发挥资源禀赋优势,加快全域旅游示范区建设。推进生态工业园区建设,围绕旅游商品、农产品精深加工、植物提取(生物医药)延伸产业链条,推进第一、第二、第三产业融合发展。发挥生态旅游和红色旅游品牌优势,延伸旅游产业链条,注重产业长期培育和发展。利用乡村生态资源、红色资源、民族文化资源丰富的优势,大力发展红色乡村旅游、土家文化体验以及乡村采摘休闲农业和森林休闲度假产业。
    二是生态扶贫与解决相对贫困长效机制构建。明确相对贫困线标准。相对贫困线标准是制定扶贫规划和政策、实施扶贫工作的基础,我国目前还没有相对贫困衡量标准线。国外相对贫困标准一般是按照全社会收入的中位数的40%~60%确定。按照目前我国居民人均可支配收入状况,如果将相对贫困标准确定为农村居民人均可支配收入中位数的60%,即相对贫困线标准为9000元/年,与2020 年国家脱贫收入标准线级差跨越太大,按此标准对口帮扶和实施兜底保障不利于激发贫困人口内生致富动力,易滋生等靠要思想,可能激化农村社会矛盾,建议按照农村人均可支配收入50%确定相对贫困线。实施乡村振兴战略。武陵山生物多样性保护重点生态功能区建立长短结合、标本兼治的体制机制。按照国家发展总体战略,发挥群众主体作用, 用好外力,激发内生动力因地制宜找路子。补齐基本公共服务短板,筑牢相对贫困治理基础。围绕人口素质提升,建立和完善阻断代际贫困机制。深化农村土地产权改革,推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动,运用市场机制激活农村活力。繁荣乡土农村文化,提升乡村治理能力。明确相关职能部门的职责、加强扶贫与旅游、就业、生态等产业开发的融合。发挥村镇两级乡村旅游建设的积极性,推动乡村旅游快速发展,打响武陵山乡村旅游品牌。
    (田开春,中共张家界市委党校)

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