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从协议保护到生态服务型经济:自然生态价值 实现的路径探索

时间:2020-08-17 15:53来源: 未知作者:彭奎

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    最新的诸多权威研究和评估展现了一个基本事实:全球自然保护仍面临前所未有的挑战和重大危机。尽管过去数十年各国为生态环境保护做出了巨大努力,但过往提出的多数目标所取得的进展非常有限。生物多样性和生态系统服务政府间科学—政策平台(IPBES)于2019年发布的评估报告显示, 过去半个世纪的经济发展路径导致60%的生态系统功能及服务持续退化,全球接近100万种生物因为人类活动面临着灭绝的风险,我们尚未扭转全球栖息地破坏和生物多样性快速丧失的根本趋势,从而威胁到人类生态安全和可持续发展的基础。 到21世纪中叶,全球人口数量将增长到100亿,人类对食品和水资源的需求将会翻倍。解决生物多样性保护与可持续发展的矛盾冲突,尤其是贫困地区的发展,在更高层次上实现发展与保护的协同共进,是全球环境治理和可持续发展均面临的重大挑战。为此,联合国生物多样性公约在制定《2020后全球生物多样性框架》时呼吁,需要在全球、区域和国家层面采取紧急政策行动,转变经济、社会和金融模式,以稳定生物多样性丧失的趋势,并实现“ 到 2050年与自然和谐相处”的愿景。提出未来的三大目的之一即是“确保可持续利用生物多样性以满足人类需求”,框架为此设立了5个行动目标,或成为未来10年国际自然保护行动的核心指南之一。
    在我国,生态文明建设已成为中华民族永续发展的千年大计。党的十九大将坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,将建设美丽中国作为全面建设社会主义现代化国家的重要目标。习近平总书记指出生态本身就是经济、保护生态就是发展生产力,绿水青山就是金山银山,良好生态环境是最普惠的民生福祉,深刻阐明了生态环境保护与经济社会发展之间辩证统一的关系。过去30年来,我国在生态文明建设和生态保护方面采取了一系列重大举措并取得了巨大成效,但以政府转移支付为主的被动的生态保护方式也耗费了大量的公共财力,还没有建立起与生态保护挂钩的激励机制和正反馈机制,一些资金还被用于传统的开发领域。自然生态是有价值的, 将自然价值、自然资本转化为经济价值、物质资本,在更高层次上实现发展与保护协同共进,必须不断探索将绿水青山转化为金山银山的路径,改革健全生态产品价值实现机制,使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益,做到“捧得金山来、留得青山在”。尤其是在我国生物多样性丰富或生态功能重要区域,构建生态安全屏障、解决保护资金短缺、促进地方经济繁荣,在保护的前提下实现高质量的经济发展是我国生态文明建设内在的迫切要求。当前自然保护面临的几个问题
    首先,相对单一的保护模式无法获得最大的效益。我国现有的保护体制决定了政府既是自然资源的所有者,通常也是管理者和监督者,政府成为生态保护的主体甚至唯一力量。政府保护机构集自然保护、生态建设、社区发展、资源开发、环境治理、保护监管等职责于一身,使其有限的保护力量常常显得力不从心,压力较大。社区、社会组织、企业和个人等利益相关方被赋予保护生态的权利有限, 在保护中缺少主体地位,既难以获取保护资金,也不易发挥资金、技术、社会资源等优势,导致生态保护自身的造血功能贫乏,严重依赖国家资金和技术的不断投入,难以获得最大的生态效益和社会效益。
    其次,原住民和当地社区在保护中的地位没有得到足够重视。全球至少有1/4的土地传统上由原住民拥有或管理。在我国生态安全屏障核心的重点生态功能区以及大多数的保护地内及周边,也有上千万农民是土地的直接拥有者或经营者。社区原住民既可能成为当地生态保护的破坏者,又是生态环境破坏的直接受害者,更可能成为生态系统的忠实守护者。与社区所拥有的生态系统重要性相比,我国现行的保护体制机制对社区居民的保护地位和作用尚未给予足够的重视,对社区居民的保护权和合理的发展机会关注不够,社区居民在保护中的发言权、参与权和决策权未能得到充分行使,使保护地与社区的矛盾冲突普遍存在,包括:当地社区难以参与政府保护规划和决策、社区合理利用本地自然资源的权利受到一定限制、强制性的生态保护措施使社区对保护地缺少归属感和自豪感,以及生态移民和城镇化使部分居民转产专业困难等。
    再次,沿于工业文明理念的传统经济发展模式,无法突破当前面临的经济发展与生态保护的根本矛盾。传统经济以竞争盈利和资源消耗为特征, 以追求利益最大化和效率最大化为目标,构建的工业文明遭遇了资源耗竭和环境破坏的重大危机,与追求人与自然和谐共生的生态文明有本质不同。党的十八大以来的系列决定以及习总书记的重要讲话, 均提出要实现战略转变,大力建设生态文明。“两山论”“四梁八柱”、建立国家公园、“构建人类命运共同体”等为生态文明筹划了宏伟战略,也提出了更高要求。生态文明的上层建筑以生态功能和服务最大化为目的,实现人类生态安全的终极目标,要求发展围绕生态保护为核心的全新的生态经济基础。
    最后,急需改革我国以转移支付为主要手段的被动生态补偿体系和资金机制。我国生态补偿规模巨大:仅2013年国家投入生态补偿资金超过1000 亿元,2016年全国财政生态专项扶贫资金投入超过1000亿元,中国绿色债券发行总量达2300亿元,成为世界最大市场,2018年起旅游扶贫行动年投资超过3000亿元。巨量的各类资金虽然提供了保护基础, 但大多数资金通过自上而下的被动补偿方式分配, 一些资金还被用在传统的开发领域,或者成为直接救济式的补贴,没有建立起与生态保护挂钩的激励机制和正反馈机制,导致生态保护资金与保护效率无法匹配。其他社会力量,包括当地社区、企业和公众的参与度较低。急需创建以生态文明为目标的经济发展模式和基础,有效利用政府这一庞大资源, 发挥政府资金的关键先导作用,建立一系列能够推动社会参与生态保护的新型经济发展的鼓励机制。将被动补偿资金转变为引导资金,带动社会广泛参与,从而形成政府投入资金数倍的社会效益,创造新的经济增长点和社会和谐稳定。
社区协议保护带来的变革
    2006年,中国本土的环境保护机构永续全球研究所(GEI)和保护国际基金会(Conservation International,CI)中国办公室将协议保护机制首次从秘鲁引入中国,分别在四川蜂桶寨自然保护区和青海措池村等地开展示范,并各自根据中国国情对协议保护模式进行了改进和创新。
    “社区协议保护机制”( Community Conservation concession Agreement, CCCA)即是GEI在过去的10 余年时间里,以协议保护理论为基础发展起来的社区保护创新机制。其概念是指在某个需要保护的区域,通过利益相关双方或几方(政府、企业、当地社区或个人等)签署协议的形式,把保护权和有限开发权赋权给不同的利益相关方,缓解人类活动对生物多样性和栖息地的破坏,防止生态系统的沙化、退化等,解决保护方和居民从自然中取得经济利益冲突问题,缓解资源开发与环境保护和居民利益间的矛盾。同时,由于当地社区的参与,提高了社区居民对自己土地的热爱和关注, 转变了政府作为单一保护方的角色,形成一套新的生物多样性保护模式。

社区协议保护的实施步骤
    开展社区协议保护通常包括六个步骤。
    第一步,开展社区调研和可行性分析。通过社区的详细调查,认识和了解社区公共资源和公共事务 ,发现社区原有的治理基础和特征,包括了解社区治理的一般性调查和基于建立社区保护地所需的可行性调查,从而分析开展社区保护的可行性。
    第二步,展开社区动员。社区动员是一个推动社区改变保护认知,提高保护意识并激发意愿的过程,目的是推动社区在几个层面上达成共识,包括未来共同的发展愿景共识、现在存在的保护问题共识、解决问题的方法和路径达成共识等不同层面的共识。社区共识将通过社区会议的形式达成并认可。
    第三步,协议保护的谈判与设计。在确定保护活动和利益补偿之后,促使政府机构或保护区与社区达成保护协议,建立社区协议保护地。在确定社区保护地保护目标、行动、收益分配等基础上,以协议的方式赋予社区保护权以及可持续利用资源的权利,并界定政府、社区、社会组织和企业各利益相关方的权、责、利,签订保护协议。
    第四步,项目实施。社区和各方按计划履行承诺,并实施奖励机制和违约责任追究。
    第五步,开展监测。根据设定的保护计划和发展计划,开展项目监测,并进行效益评估。
    第六步,维持项目的可持续性。通过设立保护与发展社区基金等方式,设计社区发展反哺保护的机制,保持社区保护活动的长期性。
 
社区协议保护的特点和优势
    从2006年至今,GEI已经成功在四川宝兴、宁夏固原、内蒙古锡林郭勒和青海等多个西部地区开展了CCCA的示范和广泛推广。2014年将此模式引入三江源地区,发展了12个示范社区。GEI在全国推广示范的协议保护地已超过 18万公顷,支持当地社区建立社区巡护志愿者队伍,开展社区动物监测、生态巡护、防止盗猎盗伐、清洁水源等保护行动; 另外,GEI协助成立或支持了 11 个农牧民合作社,4 个社区保护与发展小额信贷基金;通过支持传统手工艺发展、蜜蜂和牛羊等生态养殖、红梅杏生态种植等,每年增加农牧民收入超过 400 万元,直接受益人数达7.5 万多,间接影响人群数百万。在缓解当地保护与发展矛盾冲突的同时,改善社区贫困提高福祉,受到当地社区农牧民和国家公园、自然保护区、扶贫等政府部门的广泛欢迎。
    与传统的自上而下的政府单一保护相比,社区协议保护机制至少展现了以下特点和优势。
    一是当地社区和原住民助力生态保护。促使当地社区与政府机构签订保护协议获得保护授权,建立社区保护地,以较小的代价扩大了野生动植物栖息地面积,对社区周边开展科学保护,真正实现了当地人主动有效参与保护。
    二是实现了生态保护与社区经济发展的双赢。协议保护将保护与可持续的生计发展设计为一个整体。牧民在承诺生物多样性保护的前提下,环保公益组织帮助设计可行的生计发展计划,并进行赋能培训。社区建立自己的产业并走向市场,使其从保护中获得收益并脱贫;其用收益来支持保护,使保护获得了巨大的动力,更具有可持续性。
    三是多利益相关方参与的多元生态环境治理。社区协议保护通过契约的形式,规定了政府、农牧民、NGO等不同利益相关方在保护中的权、责、利, 不但增强了原住民保护的自豪感和责任感,也保障了其发展的空间,使原住民从保护的敌人变为盟友,减少了保护与社区发展的冲突,推动了政府、民间社会和企业等共同参与的生态环境多元治理。四是发挥了示范推广和政策影响作用。通过培训和现场展示,推介成功经验和模式,带动了全国数十个地区的自然保护与生态系统服务恢复。同时也促进地方政府和国家改变相应政策法律,支持将社区参生态保护和保护地共管等纳入国家保护体系。

生态服务型经济的使命
    生态服务型经济的内涵
    社区协议保护将社区纳入保护主体,突破了单一保护模式,为生态环境的多元治理提供了示范; 社区通过提供生态保护服务和生态产品得到可持续收益,为地方发展生态经济提供了范例。但是,要解决生态保护与经济发展的系统矛盾,尤其是在生物多样性优先保护区域和生态功能重要的地区,实现“绿水青山就是金山银山”的自然价值的转化, 还需要从战略上重新审视当前的经济发展范式,创建能够促进生态系统服务功能稳定和提升的创新性的经济模型,以成为支撑“生态文明”的上层建筑的经济基础之一。国内最早的生态服务型经济理论是针对破解山区经济与生态的矛盾及城乡一体化难题提出的,即由生产者提供生态产品,在市场上交易以满足消费者的生态需求,通过生态产品获得的收益部分被应用于当地环境保护,但此后的生态服务型经济研究和实践,已经将此概念扩大到生态转移支付、生态保护服务和生态产品价值转化等为基础的新发展模式。
    我们认为,生态服务型经济是与政府提供转移支付这种“输血式”生态保护方式以及以经济利益最大化为目的的传统市场经济相对应的一种“造血式”的可持续经济发展模式。具体而言,是以生态保护和经济发展为目标,以生态友好型产品或生态服务为支撑的可持续经济发展模式。体现在三个方面:第一,实现生态保护与经济发展的统一是生态服务型经济的根本目标。现有的以工业文明为主导的经济发展模式未能较好地兼顾生态环境和经济发展,生态保护与经济保护往往处于此消彼长的矛盾状态,生态服务型经济立足于实现生态保护与经济发展的双重目标的统一;第二,多主体参与是生态服务型经济的基础,生态服务型经济注重多主体发挥自身力量,共同参与到生态保护与经济发展中去,政府、社区、企业、专业社会组织共同发挥作用;第三,生态资源价值市场化是生态服务型经济的手段,通过良好生态环境向市场提供高质量的生态产品和生态服务发展社区经济,让社区居民从保护生态中受益,从而激励居民积极参与到生态环境保护中,履行生态环境保护义务,从而实现经济发展和生态环境协调发展。
    建立生态服务型经济的支持系统
    确立“生态服务型经济”的创新发展路径,提供生态文明的经济基础。生态服务型经济以生态保护和维护人类生态安全为目标,以提高自然生态系统服务功能为核心创建的生态经济体系。生态服务型经济的活动是围绕自然保护地体系为中心,以提高生态服务保障人类的生态安全为目标,建立生态服务机制来支撑人类全新的生态文明的创建。生态服务型经济系统围绕提高生态系统服务功能价值运转,通过保护自然生态系统的活动产生经济价值, 是在政府引导下建立的自我运行系统,主要包括生态服务付费和生态友好型产品两个方面的经济活动。与传统由政府资助的被动型保护模式不同,生态服务型经济将救助性的补偿变为主动的经济行为,形成各类社会力量为参与主体的积极经济活动,创造生态价值和经济价值,将实现保护与发展的相互激励和自我可持续运转,成为国家新的经济增长点和生态文明的基础。
    将被动生态补偿机制变成生态服务型经济的市场激励机制,是建立生态服务经济的基础。政府需要整合生态补偿、生态系统服务付费、绿色金融、生态扶贫、政府采购等政策和资金,进行基础性投入,大力引导、支持有利于当地生态保护的各类生产生活行为和社会服务。可以采用多种手段:一是将补偿资金作为种子资金,培育活跃的生态服务型经济单元;二是作为生态服务型经济的成长资金, 通过补贴和资助让各经济单元和运行主体变大变强;三是用于直接购买生态保护的服务,支持社会组织等成为生态经济发展的生力军,实现被动保护到主动的转变。此外,政府需要积极推动理论研究,建立生态服务型经济的宏观规划、管理制度、运行机制和法律法规,扶持社会和市场承担主要的运行任务。
培育社区成为承担生态保护服务的主体。重要生态功能区和脆弱区社区应当成为提供生态服务的最核心主体。有计划地鼓励和培育周边社区自组织能力,成立社会组织、合作社、企业等成为生态经济的主体和服务方,使生态保护服务以及生态友好型产业逐步成为当地的主要经济活动, 激活真正的内生保护动能和新发展势能。
    扶持社会企业成为生态保护的主体贡献力量。社会企业是以解决社会问题为目标的新型盈利性企业。政府应有效利用生态补偿机制,有目的、有计划地培育一批批生态环境领域的社会型企业,参与生态服务型经济。鼓励其利用高水平的专业技术和市场化能力,通过竞标特许保护权、有限经营权等形式参与生态保护和服务,创造经济价值并将盈利投入保护事业。这些社会企业还能带动其他各类企业参与,以此形成生态文明建设最具活力的新经济增长点。

三江源藏族社区的案例
    青海玉树的毛庄乡社区属于三江源澜沧江源头汇水区,有着丰富的生物多样性和重要的生态系统服务,也是珍稀野生动物雪豹、棕熊、林麝和白唇鹿等野生动物的栖息地,总面积约800平方千米。毛庄乡社区共有5个行政村,人均年收入仅4000余元。生物多样性面临的主要问题包括气候变化引起水源的变化,部分草原生态系统退化;野生动物尤其是林麝和白唇鹿盗猎时有发生;河湖湿地生态系统和草地生态系统的垃圾问题也日渐突出,生态系统服务受到影响,给野生动物和人的用水安全带来隐患。地方政府财力有限,生物多样性保护和发展都面临困境。
    从2014年起, GEI与三江源国家公园、毛庄乡牧民社区和合作社签署“社区协议保护” ,规定了各方在生态保护中的权、责、利,在三江源江西林场保护分区外围划定“社区协议保护地”,赋予毛庄社区保护生态的权利。以协议保护为基础,支持毛庄乡发展生态服务型经济。毛庄乡40多位牧民志愿者分成野生动物巡护、水源监测和垃圾清理小组,由三江源国家公园授权牧民保护并指导,牧民组织巡护志愿者队伍并进行保护能力培训, 制订保护计划和巡护路线,结合藏族牧民“圣山圣湖”保护的传统文化知识和科学手段,对800平方千米的雪豹、棕熊和白唇鹿等珍稀野生动物的栖息地开展例行保护行动,并开展动物和水环境监测;GEI提供保护科学和能力培训建设,同时发动外部资源支持社区发展生态文化为基础的藏传手工艺品的制作,替代生计的收入所得,按照合同约定,拿出5%支持社区的上述生态保护活动。
    经过社区及公益组织5年多的共同努力,三江源国家公园外围增加了800平方千米的保护地。毛庄社区森林开发和盗猎行为基本杜绝,高原野生动物遇见率提高;动、植物和生态保护理念在寺院和民众中深入人心。合作社手工艺品已经在玉树机场、西宁、北京、上海等地有了产品销售点,产品甚至远销海外,年销售额可达20万~30万元,使户均家庭年收入增长了3倍,牧民实现脱贫。根据保护协议,手工合作社每年拿出收益的5%用于支持社区的生物多样性保护活动,每年近1万元。毛庄“社区协议保护地”已成为三江源国家公园外围的生态廊道和屏障,毛庄也成为青海省乃至全国生态保护和脱贫双赢的典范,获得诸多荣誉,是“全国巾帼脱贫示范基地”。
    2017年,毛庄社区和GEI建立了三江源首个“社区能力建设中心和协议保护基地”,面向三江源和中国西部社区,对外开展社区生态服务型经济发展的能力培训。目前已对来自青海、四川、云南、新疆、辽宁等地社区和保护区的500多个干部和带头人进行了6期综合培训,将社区保护和生态服务型经济模式推广到西部8个省区。2019年开始,毛庄社区在保护基地基础上,建立生态旅游与自然体验中心,帮助牧民开展生态监测公民科学、自然教育、生态体验和文化传播,毛庄的社区保护已经转变为以提供生态服务为核心的新经济形态,成为“绿水青山就是金山银山” 的真正践行者。

结语
    全球土地面积的至少1/4传统上由原住民管理、拥有、使用或占有,面积大于3800万平方千米,分布于87个国家,这些地区约40%与保护区交叉重叠。在过往的自然保护中,原住民和地方社区被认为是可有可无甚至成为保护的敌人,保护与发展尖锐对立。但IPBES于报告中却指出,以社区为基础的保护体制和地方治理制度在避免生境损失方面与正式设立的保护区同样有效,有时表现更好。
    如今,包括“协议保护”在内的社区保护已经在全球广泛展开,传统的单一环境治理模式逐渐向多元共治发展。让社区成为自然保护的战友,使他们从保护中获益是可持续保护的根本所在。生态服务型经济将经济活动和人类福祉改善纳入生物多样性保护的系统设计中,甚至成为必不可少的一部分,同样遵从市场经济的一般规律,已经拥有了全球的诸多案例。GEI在四川蜂桶寨大熊猫保护区支持农民科学养蜂,将保护中华蜂的栖息地与高品质蜂蜜产品联系起来;在三江源挖掘传统手工艺品走向市场,使牧民降低放牧强度并参与生物多样性保护的监测和巡护,都实现了经济形式的转变,使经济发展促进自然保护成为可能。探索生态系统服务价值的形成、转化和实现的途径——围绕生态服务的新型经济模式,将生态系统服务功能价值融入社会的主流价值体系中,用人类普世价值规律来引导和影响人类的发展行为方式,是我国生态文明建设和永续发展的重要路径,或将成为建设人类命运共同体的中国智慧。
    【彭奎,永续全球环境研究所(GEI),主要研究方向为生态保护体制改革、社区保护与可持续发展、气候变化适应等,在中国西部和东南亚开展广泛的社区实践】

(责任编辑:admin)
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