流域是地表水及地下水分水线所包围的集水区域，流域不仅是一种水系空间还是一个综合性的“社会生态系统”。平衡流域环境保护与经济发展的关系，按照流域主体功能定位控制开发强度，实现保护和发展的内在统一、相互促进，是生态文明建设的内在要求。

三元并存流域监管格局的形成
    我国在流域管理方面经过长期探索，从依靠流域有关地区联合组成的管理机构逐步发展为流域管理、区域管理和河长制三元并存的流域监管格局。
    我国流域管理概述
    流域管理机构是流域环境保护和自然资源开发的主管机构。国家在确定的重要江河、湖泊设立直属国务院水行政管理部门的流域管理机构， 在其所管辖的流域行使法律法规规定的和国务院水行政主管部门授予的流域水资源管理和监督职权。目前，我国流域管理机构由水利部派出，有长江水利委员会、海河水利委员会等七个。
    当前我国流域管理中存在的主要问题有：第一，流域管理机构定位不合理。由于流域管理机构在设立之初为水利部主管的直属事业单位，行政层级不高，难以发挥沟通协调作用。第二，流域管理事权交叉。虽然立法授予流域管理机构一定的水行政管理事权，但并未明确规定流域管理机构与区域水行政部门之间的事权边界，因此出现事权交叉和碎片化管理的问题。例如，《水法》赋予流域管理机构的事权达21项，其中行政处罚权8项，但只有“签订规划同意书”和“协商水量调度”2项事权由流域管理机构独立行使。第三，流域管理法治化程度不足。尽管《长江保护法》等综合性流域立法即将完成，流域治理仍然缺少管理法上的配套。
    流域管理的改革探索
    为了完善流域管理，中央和地方就流域管理机构的设置进行了数次改革试验。
    一是“划区设局”探索。
    2010年，为了解决流域多头管理、分段管理问题，辽宁省政府在辽河保护区和凌河保护区分别设立了直属省政府的辽河保护区管理局与凌河保护区管理局负责保护区内的监督管理和行政执法工作。辽宁省政府同时设立了直属省公安厅的辽河保护区公安局，实行省公安厅和辽河局双重管理。2014年辽河保护区管理局和凌河保护区管理局合并为辽宁省辽河凌河保护区管理局（以下简称“辽凌局”），2016年归属辽宁省水利厅管理。辽凌局成立后开始以保护区为界行使水利开发、渔业管理、防洪、水土保持等广泛的事权。辽宁省的“划区设局”改革为流域管理中的区域管理模式提供了新的思路，即以大部制方式整合相关部门的涉流域行政事权设立新的管理机构，再配备公安力量提升流域行政执法能力。“划区设局”的试验在流域开发和流域生态环境保护方面获得了阶段性成功，基本解决了辽河、凌河流域长期污染断流、沿河植被破坏的问题。但是“划区设局”仍存在局限性：新设机构事权范围大于省政府的水行政与生态环境部门的事权范围，新设机构也不对接中央派出的松辽水利委员会或生态环境部东北局，机构间缺少业务指导交流和相互监督。新设机构过度依赖省政府财力支持，省政府负担新设机构支出而地方政府从流域生态环境改善中获益，改革的正外部性没有内部化。没有建立配套的部门协调机制，缺乏常态化的制度保障，新设机构只能一事一议解决问题， 行政效率受到制约。
    二是河长制探索。
    2016年底，我国开始全面推行河长制，由各级党政主要负责人担任河长，管理相应的河流湖泊。河长制改革力图解决流域环境管理中生态环境部门行政权限、人员和技术不足的问题，将党政领导推到第一责任人位置。然而，由于流域空间边界具有开放性，流域管理需要上下游共同配合。所以，国家要求流域管理机构与流域各省市建立沟通协商机制，研究协调河长制工作中的重大问题，如跨省河湖的“一河一策”方案，区域联防联控、联合执法行动等。后续湖长制改革中同样要求流域管理机构要充分发挥协调、指导和监督等作用。对跨省级行政区域的湖泊，流域管理机构要按照水功能区监督管理要求，组织划定入河排污口禁止设置和限制设置区域，督促各省落实入湖排污总量管控责任。要与各省建立沟通协商机制，强化流域规划约束，切实加强对湖长制工作的综合协调、监督检查和监测评估。深入实施河长制已经成为重点流域综合治理的重要依托。但是改革解决流域地方分治的效果仍十分有限。河长制在流域深度治理、常态化保护方面未完全达到预期效果。
    总而言之，“划区设局”和河长制都力图协调流域地方利益和部门利益分割的问题，最终也形成了区域管理和河长制的新监管方式。然而， 区域管理缺少普适性，新设机构过度依赖上级政府而成为条块分割行政体制中的异类，最终只能以主动缩小事权范围的方式存续。河长制的问责式监管方式则过于依赖党政负责人的权威，流域治理的长期效果得不到法治化的保障。所以，即便形成了三元并存的流域监管格局，流域协同管理的目标仍然要通过流域管理机构来实现。

流域协同管理的理论溯源
    通过改革流域管理机构实现流域的协同管理具有深刻的理论根源。
    协同学理论：流域协同管理的必要性
    协同学理论最早由德国物理学家赫尔曼·哈肯于1971年创立。哈肯认为即便是在无生命的物质中，有序的新型结构也会在混乱状态中生成， 并存在可以维持新结构稳定的能量供应。现代社会发展中出现了大量跨界治理需求，协同学理论开始从自然科学向社会科学延伸。在生态环境治理中，协同学理论与环境法的价值理念基础和可持续发展观念十分契合，而且具有现代政府治理转型的体制基础，可以为环境法制的完善提供方法论的指导。根据协同理论，系统成员间的合作谈判需要有成员共同遵守的规则和良好的磋商环境。一方面，由于行政机关存在能力限制以及相关政策法规具有复杂性和多样性，三元并存模式不能够为成员提供共同遵守的规则和创造磋商环境。另一方面，随着流域经济带的出现和区域一体化的发展，流域成员间的关联逐渐增强，已经接近协同理论中的“控制参量阈值”，成员的独立运动需要一个起主导作用的协同框架维持。总而言之，流域管理既需要保证政府权威对各成员在目标和行动上的把握，又要求各成员在行动、意愿和根本利益上形成规律一致，所以需要协同治理理论提供方法论的支持。
    集体行动理论：凸显流域管理的协调功能
    集体行动理论由美国经济学家曼瑟尔·奥尔森提出，奥尔森认为具有共同利益的集体不会因为集体成员谋求自身利益而自然达成整个集体的理性，反而会出现集体行动困境。现代国家中存在自然资源利用、环境保护、区域经济开发等大量需要集体行动才能实现的事项，但因为各个成员的经济发展状况和自然禀赋不同，成员只能表现出“中等理性”，集体共同利益不能自动实现。按照集体行动理论，除非群体人数较少或存在强制手段能够促使成员为集体的共同利益行动，否则具有自利特征的成员将不会采取符合集体利益的行动。也就是说，在没有协同机制的情况下， 即使成员知悉集体行动对共同利益有利，仍然有可能背叛集体决定而牺牲集体共同利益使自身利益最大化。在流域管理中，只有凸显流域管理的协调功能才能打破三元共存的集体行动困境。其一，流域管理能够培育成员“生态共同体”意识。生态共同体既追求区域的整体性，又追求生态环境的系统性。其二，集体内部缺少统一决策机构。以长江流域保护为例，长江水利委员会虽被赋予一定的水行政执法权和处罚权，但相关法规未明确长江水利委员会和各地方水行政部门之间的事权边界。其三，流域管理机构可以协调成员创制集体所需规则。缺乏对生态补偿、环境修复责任分配方面的规定，使得成员间的沟通成本高昂。
    公共信托理论：协同管理权归属
    公共信托理论起源于罗马法的物权制度。罗马法中的河流属于不可有物中的公有物，供全国人民享用，任何人不得独占，国家只在作为公共权利的管理者或受托者时享有使用河流的权力。现代环境公共信托论奠基人萨克斯认为，“政府的主要目的是增进一般公众的利益，而不是按照从广泛的公共用途到有限的私人利益用途重新分配公共物品。”目前，流域水环境管理由多个部门共同承担，中央到地方之间层层受托，但有关水权、排污权等自然资源和环境的权利缺乏归属和流转的法律规定。在水资源所有权方面。新中国成立之初确立了水资源公有制。20世纪80年代，为了适应计划经济的要求，国家采取行政命令的方式分配水量。1988年《水法》颁布后，行政许可逐渐取代了行政命令的水资源管理方式。如今，我国法律中规定水流属于国家所有，由国务院代表国家行使水资源所有权，国务院水行政主管部门负责全国取水许可与水资源有偿使用工作。遗憾的是法律并未具体规定流域不同地方如何具体分配水资源利用权，水资源所有权制度也没有延伸到终端用户。在流域污染治理方面，各地方就流域排污权上限、排污权分配方式、排污权主体覆盖范围等基本问题难以达成共识，水环境的生态价值难以体现，生态修复的责任主体和受益主体错位。又因为缺少流域生态补偿制度， 生态补偿价格如何确定、环境修复基金如何运行缺少区域间沟通协调的制度依据和组织保障。

流域协同管理的域外经验分析
    域外流域管理制度构建主要有以下特点：一是权力来源不同。例如，美国田纳西河谷管理局由联邦政府授权建立，直接对国会和总统负责。位于美墨边境的国际边界和水委员会由国际条约设立，其职权受条约严格限制。美国萨斯奎哈纳河流域管理委员会由河流流经的纽约州、宾夕法尼亚州和马里兰州共同起草的《萨斯奎哈纳流域管理协议》设立。二是机构形态灵活。例如，英国在环境部下设了总监负责制的国家流域管理局，并在英格兰、威尔士等流域密集地区设立了8个流域管理局。澳大利亚墨累达令流域委员会偏重于流域成员之间的意见交换，很少直接行使流域管理事权。英国设立委员会制的国家水务办公室直接行使综合的水务处罚权。三是流域管理机构负责发展流域经济。例如，斯里兰卡马哈韦利管理局按重点保护计划要求产生水电并且为流域居民提供就业机会。美国田纳西河谷管理局由州政府授权进行流域土地买卖、输送与分销电力、生产销售化肥，直接提供了大量就业岗位。
    域外流域管理的特点有：其一，流域管理机构与流域的自然禀赋相适应。在流域范围广、水文条件复杂的国家，流域管理机构的设置具有层级高、事权范围广的特点，形成了以管理委员会、咨询委员会等为框架的既相对独立又相互监督制约模式。在流域情况相对不太复杂的国家则设立统管全国流域的行政部门，直接行使流域事权。其二， 利益相关方与流域管理机构就事权运行方式和事权范围达成共识，流域地方对用水权、流域建设工程项目的审批等存在利益冲突的事权经过了长期的磋商。
    流域管理的域外有益经验主要包括：财政来源方面。美国田纳西河谷管理局的公司化运营模式可以实现稳定的财政支持。制度实现中可以与拥有流域资源配置能力的国有企业合作，实现流域资源、环境一体化管理。流域管理机构内部架构方面。英国流域管理局和美国萨斯奎哈纳河的流域委员会的经验可以为我国解决流域地方利益分割、社会监管力量不足等问题提供参考。流域管理事权多元化方面。美国萨斯奎哈纳河流域管理事权的配置方案比较合理，其中包括洪水预警、公众防洪教育、开发流域湿地文化价值等多元化事权，能够充分发掘流域价值并且节约管理成本。

我国流域协同管理的制度实现方案
    提升流域管理机构层级，转变事业单位的机构性质，整合七大流域管理机构和各部委涉及与流域自然属性业务相关的部门，设立流域管理总局负责：根据流域各省颁布的相关法规和环境保护目标，综合分析地方水资源评价报告，对水库和其他重要水利设施进行调度。地方层面。可依据国土空间规划的要求重点考虑生态价值，在不适宜开发而过度开发的流域、重度污染流域、亟须环境恢复的重点流域设置流域管理分局、直属流域管理总局管理。流域管理分局是流域管理总局的派出机构，负责所在流域的开发和治理。
    流域管理局内部设立决策委员会、咨询委员会和执行局。决策委员会对水权初始分配、生态补偿方案、流域标准制定等重大事项行使职权。决策委员会内设常务委员会负责日常工作，对决策委员会全体会议负责并报告工作。常务委员会议对流域水环境项目考核、流域内涉水纠纷，并对决策委员会制定的法规政策进行解释。决策委员会按照民主集中制原则行使事权。全体会议有权根据流域自然环境不同，设置有差别的投票权重，以保护流域生态脆弱或者生态损害严重地区的利益。咨询委员会由流域地方政府代表、专家学者、流域社会组织成员组成。咨询委员会的基本职责是为流域机构的发展改革、流域专门法律法规制定、流域重大问题解决方面提供咨询服务。此外，咨询委员会负责地区之间水文检测数据共享和技术互助。执行局负责决策委员会交办的水资源保护、污染防治、航道运输、防洪治沙等方面的综合执法工作。例如，对于长江流域中下游水体磷含量超标问题，可由执行局组织中下游各地区水行政管理部门人员组成执法队伍， 开展治理工作。执行工作重点是流域一二级支流， 对于三四级支流，应划归地方管理。

结语
    流域监管三元并存的现状证明了流域协同管理的制度实现首先要解决流域管理机构能力不足的制约。流域管理机构能力不足主要是因为行政级别低，流域管理事权缺少法治化保障以及管理机构内部缺少流域成员间磋商沟通的常设机关。所以，要凸显流域管理机构统筹协调功能，必须尊重流域内各地方成员的相对独立性，同时保证长效、制度化的磋商沟通。通过对其他国家在调动流域成员积极性和保证流域管理事权有效运行方面相关经验的研判，我国流域管理机构改革可以通过设置流域委员会的方式建立更高层级、更广事权范围的流域管理机构，以高层级流域管理机构为平台协调流域各方制定流域管理规则为流域管理事权行使提供法治化保障，最终实现流域的协同管理。流域协同管理的制度实现是解决社会——生态跨区域治理难题的一种法治化方案。流域协同管理制度所追求的由中央主导、管理边界适度开放、多元主体参与协商的模式或许能够为今后自然保护地等特殊国土空间的生态环境治理提供思考。
    （作者单位：中国政法大学）