环境决策往往交杂了各种经济利益与环境利益、公共利益与私人利益的冲突和协调，还面临很大的科学不确定性和风险，如果缺乏强有力的正当法律程序保障，尤其是信息公开和公众参与的保障，环境利益很可能成为牺牲品。
国家公园是我国自然保护地体系中生态价值和保护强度最高的一种，具有无与伦比的生态重要性。因此，所有涉及国家公园的决策，都应当建立完善的公众参与程序，以便有充分的声音为“环境利益”代言。
    在涉及国家公园的决策中，有一种决策是国家公园范围和分区调整的决策。范围调整是指国家公园外部界限的扩大、缩小或内外部区域间的调换；分区调整是指国家公园内部各种功能区的范围的调整，当然也可能出现既调整范围又调整分区的情形。《建立国家公园体制总体方案》明确提出国家公园“以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础”。如果是扩大总面积或者受到更严格保护的功能区的面积，将会带来限制资源开发、限制建设项目、影响企业经营、居民迁移等结果。如果是缩小总面积或者受到更严格保护的功能区的面积，则会对国家公园所保护的生态环境的原真性和完整性造成重大不利影响。因此，国家公园的范围和分区调整必然会影响地方政府、原国家公园区域内、拟划分为国家公园区域内及周边地区相关企业、社区居民的政治和经济利益，也会影响公众的环境利益，而且各方利益可能会发生严重冲突。为了充分协调各方利益，提升决策的科学性和决策作出后的可执行性，就应当设置较为充分的公众参与程序。

前车之鉴：“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”的两次范围调整
    目前，我国的国家公园体制正在试点，尚未发生国家公园范围和分区调整的实际案例。但制度设计必须未雨绸缪。国家公园脱胎于“自然保护区”，在过去的一些年中，我国多次发生地方政府为了追求经济利益而调整自然保护区的范围，严重影响重要的生态系统原真性和完整性的事件。其中，影响最大的莫过于“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”的两次范围调整。
    为了减轻三峡工程建设对鱼类资源带来的不利影响，2000年，国务院批准设立了“长江合江-雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”。此后不久，三峡总公司规划新建向家坝和溪洛渡水电站，向家坝大坝位于该保护区的核心区，溪洛渡大坝距保护区核心区上游边界不过2公里。为规避《自然保护区条例》对保护区内建设生产设施的限制，四川省申请对保护区的范围进行调整。2005年4月，国务院批准调整申请，并将该保护区更名为“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”。这次调整导致该保护区被“掐头”，保护区位置下移，干流江段缩减了90公里。原国家环保总局明确要求“调整后的保护区内不得再进行水利水电开发活动。”
    然而，自2007年开始，重庆市和三峡总公司一直在运作小南海水电站。小南海水电站的选址拟定在重庆市的珞璜镇，正好位于调整后的保护区的实验区内。为了兴建小南海水电站，重庆市再次申请调整保护区的范围。
    这次调整一旦被批准，意味着该保护区继被向家坝和溪洛渡大坝“掐头”之后将再次被“去尾”，将严重破坏保护区的生态完整性，甚至导致保护区名存实亡。自2009年11月至2011年年初，“自然之友”等环保团体多次申请原环保部、农业部在评审过程中公开调整信息并召开听证会。2010年11月，该保护区的调整申请获得国家级自然保护区评审委员会的全票通过，随后获得了国务院的批准。
    当时生效的《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》并没有规定任何公众参与的内容。这种调整及审批，既不属于行政许可，也不属于制定规划，更不属于规划环评，无法适用《行政许可法》《城乡规划法》《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》等法律法规中关于公众参与的规定。因此，环保团体要求参与保护区的调整决策，几乎完全无“法”可依。
    幸运的是，虽然国务院批准了“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”范围调整的申请，但小南海水电站只进行了前期的“三通一平”工作，水坝主体工程并未开建。2015年3 月，原环保部在《关于金沙江乌东德水电站环境影响报告书的批复》中叫停了小南海水电站。此后，习近平总书记多次强调长江要“共抓大保护， 不搞大开发”，“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”就这样被幸运地保护下来。
     但自然保护区或者国家公园的保护，绝不能指望“幸运”，“制度”才是自然保护区或者国家公园更坚强、更可靠的保障。

现行国家级自然保护区及国家公园试点区范围和分区调整中的公众参与规定
   我国正在探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对国家公园的管理要求必将比对国家级自然保护区的管理要求更严格。通过分析现行国家级自然保护区和国家公园试点区域范围和分区调整中的公众参与程序及其不足，可以为将来完善国家公园范围和分区调整的公众参与程序提供有益的参考。
    2013年国务院废止了《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》，重新制定了《国家级自然保护区调整管理规定》（以下简称《调整规定》）。《调整规定》第十一条规定，因国家重大工程建设需要调整国家级自然保护区范围或功能区时，申报材料必须包括自然保护区管理机构和自然保护区所在地及其周边公众意见。第十五条规定，调整经批准后，国务院环境保护行政主管部门应当公布其面积、四至范围和功能区划图。
    地方立法层面，《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》（2013年）和《云南省国家公园管理条例》（2015年）规定的规划调整程序中均没有公众参与的内容。《三江源国家公园条例（试行）》（2017年）规定，三江源国家公园规划的调整应当通过“座谈、论证、听证”等方式征求公众意见。《武夷山国家公园条例（试行）》（2017年）规定武夷山国家公园规划编制应当采取听证会的方式征求相关部门、专家和社会公众的意见，但对于规划的调整，仅规定“确需修改的，应当经省人民政府批准”，未明确是否需要征求公众意见。《神农架国家公园保护条例》（2017年）规定，神农架国家公园规划的调整应当征求公众意见，征求公众意见的方式没有明确规定，但“必要时进行听证”。上述五部地方性法规对于规划调整过程中的信息公开均未作出明确规定。

国家公园范围和分区调整决策需要更充分的公众参与
    国家公园的顶层设计非常重视公众参与。无论是《建立国家公园体制总体方案》还是《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，都提出引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与，建立健全公众参与的长效机制。
    从上述文件的精神来看，目前的《调整规定》规定的信息公开和公众参与力度显然远远不够。国家公园的范围和分区调整，需要更充分的信息公开和公众参与。
    更及时的信息公开
    《调整规定》第十五条规定了国家级自然保护区范围与功能区调整经批准后，国务院环境保护行政主管部门应当公布其面积、四至范围和功能区划图。但此时的调整决定已经“尘埃落定”，一般意义上的公众已经失去了参与的机会，因此这种“信息公开”的意义并不大。
    基于“事先知情”的“参与”才可能是富有意义的参与。为了实现这个目标，信息公开的时机、方式、内容、期限等都非常重要。信息公开应当秉承“以便于公众知悉的方式准确、全面、及时地公开”的原则。本文建议，国家公园范围和分区调整中的政府信息公开，可以参照建设项目环评的信息公开要求分阶段进行，并将国家公园范围或分区调整的信息纳入相关政府部门主动公开的范围。
    第一阶段是相关政府部门（如国家公园管理机构）拟提出调整申请、正在准备申请书草案之际。此时公开拟调整信息，可以最大限度地保障公众的知情权，公众参与的效果也最好。因为调整尚在准备阶段，政府部门尚未投入大量资源，更有可能改变调整的决策，或者提出更合理的调整方案。第二阶段是相关政府部门正式提出调整申请、国家公园评审委员会进行评审之前。这个阶段，调整方案已经基本确定，但公众仍然有机会在评审委员会作出决定前提出意见，影响评审委员会的决定。第三阶段是评审通过之后，公众可以了解范围调整的最终结果。
    《环境保护公众参与办法》规定环保部门在向公民、法人和其他组织征求意见时，应当公布“相关事项或者活动的背景资料”等信息。为了保障公开的信息便于公众知悉，国家公园管理机构及负责召集国家公园评审委员会的部门应当参照该条规定公开国家公园范围和分区调整的理由、调整可能对生态环境、企业生产经营或居民生产生活产生的影响等。“便于公众知悉”的公开途径主要包括政府部门的官方网站或者有影响力的媒体，公示的时间应当尽量避开节假日，且应当持续十个工作日以上。
    更多元的公众参与
    目前，《调整规定》规定的征求意见的对象为“自然保护区所在地及其周边公众意见”，范围过窄。一般而言，自然保护区所在地及其周边公众对于直接涉及自身经济利益和环境利益的事务，参与的积极性较高。但普通居民关注的环境利益主要是由于环境污染问题或者身边的自然资源破坏问题给自己造成的损害，很少会关心抽象意义上的环境利益。参与环境决策，需要付出时间、精力甚至金钱等成本，尤其是如果要“为环境代言”还需要较高的专业知识。对于当地普通居民而言，未免有点强人所难。
    国家公园范围或分区调整不仅会影响到周边群众的经济利益或环境利益，而且会涉及更广泛的环境利益。鉴于国家公园具有无与伦比的生态重要性，国家公园范围和分区调整的影响绝不只是地域性的，至少是全国性的，甚至是全球性的，因为一些特定的濒危物种、特定的景观在全球范围内也可能是独一无二的，如大熊猫、东北虎、长江上游特有珍稀鱼类等。
    在环境决策的公众参与中，存在“私益公众参与”和“公益公众参与”两种情形。因此，在国家公园范围和分区调整这种涉及重大生态利益的决策中，非常有必要面向广大社会公众，甚至包括国外的公众广泛征求意见。在众多的参与主体中，尤其应当重视专业的环保组织的参与。环保组织既有热情又有能力为国家公园决策中的环境利益代言。当然，国家公园所在地企业和居民的参与也非常重要。国家公园范围调整会直接影响附近相关企业、居民的经济利益和环境利益， 在决策过程中，必须倾听他们的诉求并做出合理的回应。
    在参与阶段和参与方式上，鉴于国家公园范围调整所涉及的环境利益特别重大，理想状态下，建议公众参与同样分两个阶段进行：第一阶段，在向国家公园评审委员会提出调整申请之前，申请范围调整的国家公园管理机构应当召开听证会征求公众意见；第二阶段，在国家公园评审委员会进行评审之前，负责召集国家公园评审委员会的部门也应当召开听证会征求公众意见。征求公众意见的机关应当通过便于公众知悉的方式，对公众的意见和建议做出公开回应。考虑到实践中的可操作性，至少应当召开一次听证会， 最好是确保第一阶段的听证会能够得到落实。
    公众参与的意义主要在于公众所提的意见应当被决策机关慎重考虑。为了确保公众参与的有效性，建议参考《规划环境影响评价条例》的规定， 要求调整申请中应当附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明，否则审批机关不予批准。
 
结语
    综上，本文建议，未来《国家公园法》关于国家公园范围和分区调整的条文，可以这样规定：国家公园管理机构认为确有必要调整国家公园范围或分区的，应当在向国务院提出书面申请之前，通过便于公众知悉的方式公开拟调整的方案及理由，并召开听证会征求当地居民、有关单位、专家、环保团体和社会公众的意见。但是， 国家规定需要保密的情形除外。国家公园管理机构应当慎重考虑有关单位、专家和公众的意见， 在报送审批的调整申请书中附具对意见采纳或者不采纳的说明，并将采纳或者不采纳的说明向社会公布。国家公园管理机构未召开听证会征求公众意见、未附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明、不采纳公众意见的理由明显不合理，或者未将采纳或者不采纳的说明向社会公布的，国务院不予批准。
    国家公园范围和分区调整涉及多种利益的冲突，充分的公众参与有助于促进决策的科学性、民主性。但必须指出的是：无论是基于私益还是基于公益参与国家公园范围和分区调整决策， 公众只是“参与”，而不是“决定”或者“说了算”。相关决策机关应当在充分考虑包括环保团体和当地居民在内的各种类型的公众的意见的基础上，基于对整体的、长远的“公共利益”的理解和把握，审慎地作出最终的决策。
   【本文系国家社科基金一般项目“以国家公园为主体的自然保护地体系立法研究（项目编号：19BFX196）”的阶段性研究成果】
    （作者单位： 北京师范大学法学院）