1999年修订的《海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第三条规定：“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量”。这一规定宣告建立排污总量控制制度，或重点海域排污总量控制制度。此后，虽又经过修订或修正，但《海环法》一直保留着该项规定。遗憾的是，直到今天，这一立法宣告仍未变成实际运行的环境保护法制度。学界、环保事务界等为让《海环法》宣告建立的制度活起来，提出了许多建议，想了不少办法。在吸收学者、专家们研究成果的基础上，本文认为，只需要串联起4个不等式就能把写在《海环法》中的重点海域排污总量控制制度激活；只要将由4个不等式构成的不等式组合付诸实施，就可以收获由污染物总量控制制度（学界也称之为总行为控制制度）带来海洋环境质量的改善。

海洋环境保护中的排污总量控制制度
   排污总量控制制度的科学依据是表现为一定空气空间、水体空间等具有一定环境功能的环境单元，会因接受达到一定量的污染物质而发生质量变化，以至于丧失或降低原有的环境功能。海洋环境污染，从接受污染物质的过程来看，就是原有的净化功能丧失或降低，以至于不能像在正常环境质量状况下那样让鱼虾贝藻等海洋生物健康地生长繁衍，不能像在正常环境质量状况下那样为人类提供其他服务。排污总量控制制度就是把特定环境单元接受污染物质的量控制在不破坏环境原有功能范围之内的制度。在特定海域的环境质量目标确定（如海水水质达到二类标准）的情况下，可以计算出一定海域可以接受多少污染物质而不至于使其环境质量降低到二类标准以下。这个可以接受的污染物质量，可以称为“容许排放总量”。只要能够确保一定海域实际接受污染物的量不超过“容许排放总量”，就能确保一定海域的环境质量不低于设定的环境质量目标。按上文的假定，就是海水水质不低于二类标准。所谓排污总量控制制度——总行为控制制度的一种，就是把污染物的实际排放控制在“容许排放总量”之内的制度。这样的排污总量控制制度是以科学为基础的总行为控制制度。
   “容许排放总量”并不是一个难以取得的数字。在水污染、海洋污染防治中，一定水体的水质是由污染物质在单位水体中的比例决定的。污染物质所占比重越大，水体污染便越严重。例如，根据我国海水水质标准GB3097-1997，化学需氧量≤3 mg/L 时为二类水质，化学需氧量≤4 mg/L时为三类水质， ≤5 mg/L时为五类水质。在水质标准目标确定、水体总量（如某重点海域的水体总量）确定的前提下，特定污染物质的“容许排放总量”就是水体总量（总L）和污染物允许含量值（mg/L值）的乘积。在污染物质为化学需氧量时，则化学需氧量的“容许排放总量”等于海水水体总量（总L）乘以化学需氧量的允许含量值（mg/L值）。
   《海环法》要建立以科学为基础的污染物排放总量控制制度，应把第三条宣布的重点海域排污总量控制制度变成系统的制度。作为系统制度的排污总量控制制度至少具备以下两个环节：
   其一，环境质量目标。它是人们对特定海域期望的目标，也是保护海洋环境的活动所要实现的目标。上文所说的“容许排放总量”是一定环境质量目标下的“容许排放量”。非常明显，晒盐和清洗船舶对海水的干净程度的要求是不同的，而让海水水质保持在可以用来晒盐的净度和用来清洗船舶的净度所需付出的努力也是不同的。同样的道理，拿海水晒盐的海域和用海水清洗船舶的海域，在不考虑其他条件的差异的情况下，前者承受污染物的量一定不及后者。这就是环境质量目标对“容许排放总量”的决定力。
   作为排污总量控制制度之重要制度环节的环境质量目标不是某个静态的指标或者数字，而是如何确定某个环境质量目标。世界各国实施《联合国气候变化框架公约》的实践已经为我们树立了榜样。《巴黎协定》确定的目标，也就是我们这里所说的环境保护所要实现的目标，是“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于 2°C 之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上 1.5°C 之内”（第二条第一款第一项）。环境质量是可以用测量或监测技术探知的质量，环境质量目标是可以用科学技术尺度、术语表达的目标。在获得了用科学技术尺度或术语表达的环境质量标准之后，在管理上必然面临的是另一个问题，即谁来选择确定要通过控制污染物排放总量来实现的环境质量目标，亦即谁来确定环境保护规划、计划或行动要实现的那个目标。本文的建议是：对相关海域的环境质量目标由生态环境部与相关沿海、流域省（区、市） 等协商确定。
   其二，如何实现污染物实际排放量不超过“容许排放总量”。笼统说来，就是对人类排放污染物活动的管理。在海洋污染、淡水污染、大气污染等各种污染普遍发生的情况下，各国为防治污染制定了各种政策、法律，在污染防治中采取了各种不同的策略，诸如谁污染谁治理，污染者付费，用财产罚、名誉罚等惩罚污染者等等。）我国的环保督察肯定也不会忽略对污染行为和管理污染行为的督察。总行为控制是一种以环境单元的环境承载力为科学依据的能够确保产生设计环境质量结果而管理过程又比较简单的环境管理方法。具体到海域排污总量控制，它是以一定海域（环境单元）按一定环境质量标准测算出的环境承载力为科学依据的，能够确保产生设定海域环境质量结果，且管理过程又非常简单的海洋环境管理方法。
   这个简单的海洋环境管理办法可以用以下4个不等式来表示。

第一个：“容许排放总量”与“控制排放总量” 关系不等式
   “容许排放总量”是使海洋环境维持在一定质量目标之下容许排放污染物的最大值。要想让特定海域的环境质量不低于设定环境质量，必须确保向特定海域实际排放的污染物不超过“容许排放总量”。怎样确保呢？以往的海洋环境管理方法，包括给排污者规定排放标准的方法等，无法确保实际排放不超过“容许排放总量”。总行为控制制度的“简单”在于，它不直接向排污者发号施令，不把保护海洋环境的希望寄托于规范具体排污者的行为，而是把保护海洋环境质量的责任首先加给海洋环境管理者。具体的做法就是让管理者执行污染物排放控制总量，亦即“控制排放总量”。所谓排污总量控制制度，其最直观的特点就是确定并执行一个控制总量，根据我国现行《海环法》的有关规定，应当叫“主要污染物排放总量控制指标”。根据上述排污总量控制制度所依据的科学原理，“控制排放总量”不能大于“容许排放总量”。“控制排放总量”和“容许排放总量”两者之间的关系可以用一个不等式来表达，即：
   控制排放总量 ≤ 容许排放总量
   这就是“容许排放总量”与“控制排放总量” 关系不等式。
   从这个不等式我们可以清楚地看出，所谓污染物排放总量控制制度就是通过控制排放总量以实现设定环境质量目标的制度。在海洋环境管理实践中，只要能让这个不等式成立，并确保实际污染物排放不突破“控制排放总量”，海洋环境管理者就可以收获良好的海洋环境，也就是设定目标的海洋环境质量。

第二个：“控制排放总量”与“许可排放总量” 关系不等式
   如前所述，“控制排放总量”就是“主要污染物排放总量控制指标”。这个指标或这个指标所指向的量怎样与污染物排放者的排放行为对接呢？不管是法律上规定的“总量”，还是政府确定的“总量”，都无法直接转化为行政相对人的行动，或作为行政相对人的排污者的行动。把依据法律确定的“总量”或由某个管理者或管理组织确定的“总量” 转化为排污者行为的办法是许可，即许可具体的企业或个人排放一定量的污染物质。那么，向那些数量很大的企业、个人或其他排污者发放多少许可呢？依据上文所遵行的逻辑，这个问题就是如何处理“控制排放总量”与“许可排放总量”之间关系的问题。要想不打破“容许排放总量”与“控制排放总量”关系不等式，必须确保排污者按管理者的许可所谓的排放不超过“控制排放总量”，也就是确保管理者发放的表现为一定量污染物的全部许可不超过“控制排放总量”。用不等式表示就是：
   许可排放总量 ≤ 控制排放总量
   这是“控制排放总量”与“许可排放总量”关系不等式。
   “许可排放总量”是环境管理者，或者说是污染物排放总量控制制度执行机关通过颁发排污许可证允许排污者排放的量，也是污染物排放总量控制制度执行机关颁发的所有排污许可证载明的全部许可排放量。贯彻“以科学为基础的”污染物排放总量控制制度的设计宗旨，“许可排放总量”与“控制排放总量”的正常关系应当是“许可排放总量” 小于或等于“控制排放总量”。只要能使该不等式成立，并确保许可证持有者的实际排放不超过“许可排放总量”，建立在科学基础上的排污总量控制制度就能产生实现设定环境质量目标的效果。
   从海洋环境管理的实践看，运用这个不等式需要一个明确的和负责任的管理者或管理组织。也就是说，需要有一个管理者或管理组织负责确定“许可排放总量”。这个管理者或管理组织是污染物排放总量控制制度的实际执行者，或重要执行者之一。

第三个：“许可排放总量”与“许可排放量” 关系不等式
   由被我们称为污染物排放总量控制制度的实际执行者的环境管理者或管理组织负责确定“许可排放总量”是为了解决环境管理者发放许可的行为与“控制排放总量”的关系问题，也就是给管理者发放许可设置上限。这个上限的约束对象是特定环境管理者或管理组织。特定环境管理者或环境管理组织会不会接受约束，怎样检验其是否接受约束呢？ 只要特定环境管理者或管理组织执行以下不等式就是接受约束：
   甲证许可排放量+乙证许可排放量+丙证许可排放量+…… ≤ 许可排放总量
   这是“许可排放总量”与“许可排放量”关系不等式。这个不等式也可以调整为：
   实际总许可排放量 ≤ 许可排放总量
   “实际总许可排放量”就是由环境管理者或管理组织实际向所有排污者发放的许可的总量。按照这个不等式，只要“实际总许可排放量”不超过“许可排放总量”，那就是接受了“控制排放总量” 与“许可排放总量”关系不等式的约束，就能确保上述两个不等式所反映的科学道理变成环境保护的实际结果。“特定管理者”“特定管理组织”一般并不是一个具体的个体，而是多个发放许可证的机关。这些机关也是污染物排放总量控制制度的实际执行者。由于“特定管理者”“特定管理组织”是分散的多个机关，所以对“许可排放总量”与“许可排放量”关系不等式的执行包含着对多个机关之间关系的处理。

第四个：“总实际排放量”与“实际总许可排放量”关系不等式
   “实际总许可排放量”是由环境管理者或管理组织发放给向特定海域排放污染物的排污者的排污许可证规定的排放量。这个规定量的价值在于所有许可证持有人对许可证的遵守，意味着排污总量控制制度设计目的的实现。如果说“控制排放总量” 与“许可排放总量”关系不等式、“许可排放总量” 与“许可排放量”关系不等式都是由环境管理者执行的，那么，排污许可证持有者，他们集体也要集体执行一个不等式，即“总实际排放量”与“实际总许可排放量”关系不等式：
   甲持证人排放量+乙持证人排放量+……≤ 许可排放总量
   该不等式的前项也可称作实际排放量或“总实际排放量”，因而，该不等式也可写作：
   总实际排放量 ≤ 许可排放总量
   只要向特定海域排放污染物的排污许可证持有人总的实际排污量小于或等于“许可排放总量”， 排污总量控制制度就能成功地实现环境保护目标。

排污总量控制制度科学不等式
   上述4个不等式可以连接为一组不等式，即以下不等式组合：
   容许排放总量≥控制排放总量≥许可排放总量≥实际总许可排放量≥总实际排放量
   污染排放总量控制要发挥保护环境的功能必须保证这一组不等式成立，必须让实际排污行为和环境管理行为遵守这一组不等式的全部4个环节。这个不等式组合是对以科学为基础的污染物排放总量控制制度的科学构思的完整表达。因而，我们也可以给这组不等式一个响亮的名字——排污总量控制制度科学不等式。
   当“总实际排放量≤实际总许可排放量≤许可排放总量≤控制排放总量≤容许排放总量”这个不等式成立时，设定的环境质量目标便可以实现。实行这一制度，只要做好持证人按证排放这一操作性的管理工作，保证所有的持证人的排放行为不超出许可证记载的许可排放量，就可以实现设定的环境质量目标。我国《海环法》只要对执行“排污总量控制制度科学不等式”做出合理安排，就能在重点海域污染防治中产生立竿见影的效果。
   （徐祥民，中国海洋大学法政学院名誉院长、海洋环境资源法研究中心主任、博士生导师；周丽娟，中国海洋大学海洋环境资源法学专业硕士研究生）