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南海岛礁建设环境保护共同体的理想架构

时间:2020-10-21 14:35来源: 未知作者:邢政

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   作为半闭海,南海的海洋环境关系到中国以及南海周边国家的生存福祉。随着南海争端的多元化,南海海洋环境管辖权冲突日益显现,应当对南海岛礁建设海洋环境保护管辖冲突产生的根本原因进行分析,进而分析和借鉴世界范围内区域海洋环境保护模式的经验,从而完善南海海洋环境命运共同体机制构建。

集体困境
   《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)对世界海洋资源进行重新划分,随着专属经济区、大陆架、区域制度的确立,缔约国在不同海洋区域享有的权益纷繁交错,存在权利冲突。南海作为半闭海,中国与南海周边国家存在着主权争端和海洋权益争端,海上划界问题尚未得到彻底解决,因此在南海岛礁建设环境保护管辖权方面存在冲突,并反映在“南海仲裁案”的海洋环境保护诉求方面。南海周边国家在南海海洋环境保护方面存在三个方面的管辖权冲突。
   第一,海洋环境保护管辖权范围的冲突。南海是我国四大海区面积最大的一个,南北跨越3400公里,东西宽约1200公里,北到台湾海峡,西部通过马六甲海峡、新加坡海峡,南部经卡里马塔海峡, 总面积约350万平方公里。南海周边各国均对南海相关的领域主张主权,并宣布了200海里的专属经济区。因此,在海洋环境保护的空间范围上,各国在南海的环境保护管辖权存在冲突,并期待通过行使海洋环境保护管辖权的方式,进一步巩固其在南海海域的权益。
   第二,海洋环境保护对象层面的管辖权冲突。南海沿海国对海洋环境保护的管辖内容存在一定程度的冲突。《公约》对海洋环境的保护问题予以专门的规定,明确了沿海国在不同海洋区域的海洋环境保护义务,并明确了海洋环境保护的具体内容。然而,《公约》并未明确在存在海洋权益争端的前提下,争端各国在保护海洋环境方面的权利义务分配问题,这使得沿海国行使海洋环境保护管辖权成为一种展示主权的行为,各国难以达成合作的共识。
   第三,海洋环境保护主体层面的管辖权冲突。一方面,由于南海海域存在的海洋划界争端,海上边界未得到明确,导致海洋环境污染责任界限的模糊性,继而引发跨界环境污染的不确定性,引起各国对环境问题管辖的任意性。另一方面,在海洋环境保护全球治理的推动下,国际海洋环境保护机构不断涌现,其中与联合国相关的海洋环境保护机构就多达12个。但是,众多机构的设立,却未能取得实质性进展,由于各组织间缺乏有效的协调机制,海洋环境保护方面执行力不足。
   随着人类海洋环境保护意识的不断加强和科学技术水平的不断提高,各国对海洋环境的保护进入了新的历史阶段,沿海国的环境保护管辖权得到重视与加强。
   尽管,南海周边国家在海洋环境保护问题方面存在着诸多问题,但也显示了各国对于保护南海海洋环境的迫切需要和价值追求,南海海洋环境的保护离不开国际合作。因此,开展广泛而有效的海洋环境保护合作,是改善南海海洋环境的重要途径。

合作基础
   2019年4月,中国国家主席习近平在会见出席中国人民解放军海军成立70周年的数十名外国海军代表团团长时,提出要推动构建“海洋命运共同体”。作为人类命运共同体思想在海洋领域的实践成果,海洋命运共同体强化了国际社会在海洋经济发展、海洋秩序维护和海洋环境保护等方面的国际合作。南海作为“海上丝绸之路”的重点区域,构建并完善南海环境保护共同体机制建设,能够深化南海周边国家在海洋环境保护方面的国际合作,缓和南海区域内的环境保护管辖权冲突,进而保障南海地区生态环境可持续发展。
   中国与南海周边国家在保护南海海洋环境方面达成了基本的共识。中国提出应积极引领以《南海各方行为宣言》为基础的南海环境合作机制,加紧《南海各方行为准则》的制定。在《南海各方行为准则》的制定过程中就南海岛礁建设海洋环境保护方面的问题进行充分的协商,并在推进“一带一路”倡议的背景下,对岛礁建设的公益性、环保性加以推广。
   《公约》为南海周边各国间的海洋环境保护国际合作奠定了法律基础。我国在南海海域所享有多种权益,我国对南海的海洋环境保护管辖权覆盖南海大部分海域,但是与南海周边国家还没有完成海上划界,缺乏判定跨界污染的前提基础,在与南海周边国家临近和毗邻水域地区存在环境保护管辖权上的摩擦。尽管如此,同为《公约》的缔约国,中国与南海周边国家在南海海洋环境保护的国际合作方面具备坚实的法律基础。因此,应当秉承“海洋命运共同体”的理念,坚持“共商共建共享”的原则,利用推进“海上丝绸之路”建设的契机,构建南海环境保护共同体,化解南海环境保护管辖权冲突,未雨绸缪,为解决我国南海岛礁建设环境保护问题铺平道路。
   “海洋命运共同体”的提出为南海海洋环境保护的国际合作提供了新的契机。南海环境保护共同体建设是贯彻落实构建“海洋命运共同体”的区域化、专门化的重要体现。“海洋命运共同体”作为人类命运共同体在海洋领域的具体实践,“海洋命运共同体”的构建亦应倡导追求本国利益时兼顾他国的合理关切,谋求共同发展。尽管《公约》明确了沿海国在开发利用海洋资源方面的权利,但却在一定程度上阻碍了南海周边国家对南海环境保护方面的合作。南海环境保护的集体行动积极性不高, 其根本原因在于南海环境保护共同体机制的缺失。通过“海上命运共同体”的制度构建培育中国与东盟国家的环境利益共同体,进而推进各国在责任共同体层面的友好往来。

域外借鉴
   南海环境保护共同体合作机制的建设,应借鉴具有代表性的区域海洋环境保护合作的经验。在世界范围已存在许多具有代表性的区域性海洋环境保护合作机制。作为典型的半闭海,南海的环境保护共同体机制的建设亦应对闭海、半闭海区域的海洋环境保护合作机制进行借鉴,其中比较典型的是: 地中海模式和波罗的海模式。
   波罗的海模式
   波罗的海模式具有海洋环境保护的综合性特点。作为世界上首个综合性的海洋环境保护协议, 波罗的海模式首先从双边合作的实践伊始,以1974 年《波罗的海区域海洋环境保护公约》(以下简称《赫尔辛基公约》)的签署为标志,此后逐步形成欧盟国家与俄罗斯的合作格局。波罗的海的地理环境与南海类似,都属于半闭海,环保合作也始于海洋划界争议未完全解决的情况下。《赫尔辛基公约》确定了由缔约国共同参与海洋环境治理的机制,适用整个波罗的海的海域和生物资源,7个附件形成针对具体污染问题和有关技术标准的相关规则。该公约形成的海洋环境保护体系及合作的主要制度安排包括:环境影响评估制度;污染事故的通知和协商制度;信息报告、交换、公开和保护制度;科学和技术合作制度;争端解决制度。根据该公约建立的波罗的海海洋环境保护委员会负责监督公约的执行情况,制定保护措施和方法以及污染控制标准等,以确保实现减少污染的目标。
   波罗的海模式协定体系的特点是以总协定进行原则性规定,然后通过附件调整具体环保规则、标准和程序等,签约国家同时承担总协定及其附件中规定的义务。如果南海合作体系安排借鉴该模式, 对于原则性条款,达成一致意见较为容易;但对于标准、程序等细节性内容和具体制度的谈判可能会存在一定的难度,比如,由于对某一具体问题的协调而耗时过长,影响进程,也可能出现谈判破裂导致合作机制的构建失败。另外,波罗的海模式下的各个附件对海洋污染问题“一视同仁”,重点领域不够突出,在资源有限的情况下,可能影响合作治理区域海洋环境的效果,需要南海各方在构建合作机制时注意改善。
   地中海模式
   地中海模式是指区域海洋环境治理的法律框架由两部分构成,即采取“公约—附加议定书”的“综合—分立”双层架构模式。地中海沿岸国家众多,政治、经济、文化发展不平衡,各国为保护地中海的海洋环境于1976年签署的《保护地中海海洋环境和海岸区域公约》(以下简称《巴塞罗那公约》)于1978年生效,并在1995年对《巴塞罗那公约》进行了修订。
   修订后的《巴塞罗那公约》规定了缔约国的基本义务,确定了各种海洋环境保护制度等。《巴塞罗那公约》及其7项议定书形成了巴塞罗那公约体系,缔约国在签订框架公约时,必须至少批准一项议定书,其后可以根据自身情况批准其他的议定书。
   地中海模式下沿海国的海洋环境保护合作范围进一步深化。将地中海海岸环境与海洋环境进行综合治理是地中海模式的重要特征,在1995年《巴塞罗那公约》第1条在将适用范围扩大到缔约方内水的同时,第3条第3款明确规定,“本公约及其议定书的任何内容不损害任何国家与联合国海洋法公约有关的权利与立场”。考虑到地中海沿岸国家履行条约能力的不同,该区域的海洋环保合作采用框架公约加议定书的方式,以此方式针对具体情况制定解决方案、实施标准以及程序,使得突出的海洋环境污染问题得到及早解决。
   综上所述,由于“波罗的海模式”要求签署公约的沿岸国承担同样的保护区域海洋环境的义务,采取相同的保护措施并执行统一的污染防治标准,并没有对各国履约能力进行综合考量,“一刀切”的治理标准在南海的海洋环境保护合作方面显得不尽如人意。南海各沿岸国因所处地理位置差异和经济水平参差不齐,对南海海洋治理存有诸多分歧,通过治理责任均等分配、采取相同措施和执行统一标准来推进南海合作治理存有较大困难且极不现实。故针对南海沿岸各国的实际情况,在海洋治理领域应借鉴“地中海模式”。而作为“公约—附加议定书”的地中海模式,更符合南海地区的地缘政治结构、社会经济水平。

进路展望
   海洋资源的开发与环境保护的过程中,由于缺乏明确的权属划分和有效的区域性法律文件,两者发展不平衡。作为“海上丝绸之路”的重点区域, 南海的环境保护问题制约着周边国家的发展,应当借助“命运共同体理论”促进中国与南海周边国家在南海环境保护方面的新合作,为国际海洋治理提供新的动能与动向。我国南海岛礁建设环境保护的区际合作规则的构建应当处理好以下三个问题。
   第一,借鉴“地中海模式”的方法推进岛礁建设区域立法。框架层面,作为南海海洋环境保护的框架公约,在此项下可以对岛礁建设的概念、方法以及具体的制度安排进行规定,如通知制度、环境污染应急制度、信息公开制度等。议定书层面,岛礁建设作为新的领土利用方式,涉及多种污染源的防治,如陆源污染的防治、船舶污染的防治、倾倒污染的防治。然而,上述部分行为在环境保护公约中被认定为正当行为,且部分国家行为享有主权豁免。对此,笔者认为,可以尝试对岛礁建设制定独立的议定书,一则推进国际法规则的不断创新,二则以我国岛礁建设作为蓝本,完善岛礁建设的制度规定。
   第二,发挥《公约》在管理国际海洋事务中的基础性作用。《公约》作为合作的起点,其中对半闭海沿岸国合作的要求,构成南海环境保护合作的法律基础。尽管《公约》关于专属经济区大陆架制度的规定是南海争端加剧的重大诱因。但是,《公约》被称为“海洋宪章”,其地位在国际法领域举足轻重,并且对海洋环境保护方面作出详细规定, 赋予了沿海国、船旗国、港口国保护海洋环境的管辖权。但是,南海水域具有一定的特殊性,《公约》缺乏对历史性水域、历史性权利的明确规定,作为处理国家间关系的基本原则,国家主权原则在构建南海海洋环境保护合作机制的进程中,应充分尊重南海沿岸各国的环境主权和海洋环境利益,搁置各国的海洋权益争议,共同以最大的诚意和实际行动保护海洋环境。岛礁建设直接体现国家主权原则, 岛礁建设的目的在于更好地保护海洋环境。因此, 还需要更多的区域立法实践。
   第三,岛礁建设规则的制定融入“海洋命运共同体”理念。《公约》现有的规定和部分条款具有局限性,各国对《公约》的理解存在分歧,这使得区域海洋环境保护问题的解决不能单纯依靠《公约》的力量。海洋生态观作为“海洋命运共同体” 整体海洋观的重要主张。创设新规则以解决区域内的海洋环境保护争端,是中国践行“海洋命运共同体”理念的重要表现。创设岛礁建设环境法制度, 能够有效地弥补岛礁建设海洋法规则的缺失。
   2011年,帕劳总统向联合国大会递交提案,呼吁国际社会正视气候变化给小岛屿国家在内的全人类带来的致命威胁,希望国际法院通过司法途径加强应对。尽管2012年国际法协会成立了“海平面上升委员会”,把海平面上升引发的海洋法适用问题、环境难民问题、被淹没国家的法律地位问题列为三大关注议题,但是,国际社会至今尚未制定出全球性的规则,亦未采取实质性的行动。岛礁建设能够有效解决海平面上升引发的海洋法问题,制定岛礁建设规则能够从侧面肯定其生态环境保护的功能, 有利于减少国际社会对南海岛礁建设的误解。我国在岛礁建设方面的国家实践已经处于世界前列,应以此为契机促进国际法规则的推陈出新,引领国际法体系的变革,扩大我国在岛礁建设环境保护方面的国际法话语权,讲好中国故事。
   【基金项目:大连海事大学研究生教育教学改革研究项目“以优质培养为核心的法学研究生‘招—培—考’创新模式探索”(YJG2019412)】
   (邢政,大连海洋大学法律与人文学院,国际法学博士)

(责任编辑:admin)
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