《环境影响评价法》自2002年制定以来，历经2016年局部修改和2018年打包修改，但其主要制度并未在两次修法中发生根本性改变。随着国家生态文明建设和生态环境保护工作力度不断加强，《环境影响评价法》的新一轮修法工作已经提上日程，在前期修法过程中，对环境影响评价法工作中各方主体权责履行情况的评估与分析尤为重要。本文聚焦于环评机构和技术人员，解构当前立法对其义务和责任的规定，分析环境影响评价实践中体现的诸多权责分配不当问题，进而提出针对新一轮《环境影响评价法》修法工作的对策建议。

《环境影响评价法》中环评机构的义务责任构成现状
   环评机构的义务责任构成的制度表达
   在现有的环评制度框架内，环评机构作为技术单位接受建设单位的委托编制环境影响评价文件，承担有一定的法定义务。首先，在进行编制活动时，环评机构应当遵守国家有关环境影响评价标准、技术规范等规定，努力提升环评技术水平，提升环评文件的可参考性与技术价值。其次，从主体上看，环评机构应为有一定技术基础、能够独立承担法律后果的法律主体，且不应与环评审批部门存在任何利益关系。再次，环评机构应诚信履行环评职责，接受生态环境主管部门监督，配合提交单位与工程师的基本情况信息以建立诚信档案。在承接建设项目环评后，环评机构还应及时向环评信用管理平台上传环评文件的基本信息，并对上传信息的真实性、准确性和完整性负责。
   环评机构义务的法理解构
   依规编制环境影响评价文件的义务。依规编制环评文件义务要求技术单位和编制人员在编制建设项目环境影响项目文件时要遵守国家有关环境影响评价标准、技术规范等规定，并对其编制的建设项目环境影响报告书（表）承担相应责任。编制人员有责任保证相应环境境影响评价文件的真实性，反之应当承担相应责任。对于“遵守国家有关环境影响评价标准、技术规范等规定”，生态环境部的部门规章做了细化规定，在《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》中明确了“环境影响报告书（表）不符合有关环境影响评价法律法规、标准和技术规范等规定”的具体内涵。
   排除利益关联的义务。环境影响评价制度具有社会性的特点，因此编制环评报告应当基于中立客观的基本立场，排除利益关联的义务是这一立场的制度映射。这一义务要求接受委托为建设单位编制建设项目环境影响报告书（表）的技术单位，不得与负责审批建设项目环境影响报告书（表）的生态环境主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。技术单位作为第三方技术辅助单位，应当从中立立场出发，客观地进行环评文件编制活动，因而不能与审批部门存在可能干扰环评公正性的利益关系。实践操作中，这一义务具象化为技术单位在参与环评招投标程序时，应当主动回避由与本单位存在利益关系的负责审批建设项目环境影响报告书（表）的生态环境主管部门或者其他有关审批部门进行审批的建设项目，不得对此类环评文件编制项目投标。
   提升环评技术能力建设义务。提升环评技术能力建设义务要求指编制单位和编制人员加强环评技术能力建设，提高专业技术水平和业务能力。首先，编制者应当有基本的技术能力，环评报告书（表）的编制主持人应具有环评工程师职业资格。环评文件编制工作具有较强专业性，编制者的专业性是环评文件结论具有可靠性的保证。其次，技术单位和编制人员应不断学习前沿专业知识，提高技术水平。再次，编制单位要增强环评管理能力建设。优质的环评报告书（表）的编制不仅依赖于专业的技术，也依赖于科学的编制过程管理制度，编制单位应当建立和实施覆盖环评全过程的质量控制制度，落实环评工作程序，形成可追溯的质量管理机制。
   独立承担法律责任的义务。独立承担法律责任的义务旨在明确技术单位应是能够独立承担法律责任的法人。这一义务有两层内涵：一是技术单位不得挂靠于其他审批主体或者环境主管单位，应当独立存在；二是技术单位不得与委托单位或审批单位存在着利益关联的关系。这样的规定不仅使责任追究主体更加清晰，又能从技术单位主体资格上排除与环境影响报告书（表）审批单位存在利益关系的可能，保证技术单位的第三方中立地位。
   配合信息公开的义务。配合信息公开的义务是指编制单位和编制人员应当及时通过信用平台提交需要向社会公示的信息，配合信息公开工作的开展。一方面，编制单位和编制人员应当提交本单位和本人的基本情况信息。编制单位和编制人员应当对提交信息的真实性、准确性和完整性负责。相关信息发生变化的，应当及时通知主管部门进行信息的变更。另一方面，编制单位和编制人员应当及时提交环环境影响告书（表）基本情况信息，实现报告书（表）在网上的信息公开。同时，编制单位和编制人员对提交信息的真实性、准确性和完整性负责。
   环评机构的法律责任
   行政责任。《环境影响评价法》明文规定了编制单位的两种行政责任形式，一是罚款，二是从业限制责任，两者都是常见的责任承担形式，且往往被用于并罚。自《建设项目环境影响报告书（表） 编制单位和编制人员失信行为记分办法（试行）》出台后，在环评市场也开始试行信用档案管理制度和从业限制制度。每次出现失范行为，主管部门会根据失范行为严重程度计失信记分2分至20分不等， 并根据失分记数判定从业限制时间。生态环境部为了管理环评诚信积分专门成立了环境影响评价信用平台，在平台上公示编制单位诚信档案、重点监督检查名单、限期整改名单和黑名单。主管部门通过公开失信信息影响存在示范行为的环评机构的环评活动，对环评失序问题起到的震慑作用甚至超出罚款处罚。
刑事责任。环评文件编制过程中，环评机构或其人员，故意提供虚假环评文件，情节严重的，或者严重不负责任，出具的环评文件存在重大失实， 造成严重后果的，应当依照《中华人民共和国刑法》和《最高人民法院、最高人民检察院关   于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚。同时本罪将“情节严重”作为犯罪构成要件，体现了刑法发动的补充性，以环境失范情节的严重程度作为适用惩罚手段的区分标准， 杜绝了刑罚手段的滥用顾虑，有利于构建一个层次性的环境法律责任追究体系。

环境影响评价法中环评机构的义务责任构成存在的问题
   排除利益关联义务规定有待完善
   首先，排除利益关联义务无法律责任约束。从《环境影响评价法》第十九条来看，立法为编制单位设置了主动审查利益关系并进行回避的义务，但是没有规定违反该义务的责任。责任追究制度缺失，导致环评机构没有履行义务的动力， 这一义务实际上失去了约束力。其次，排除利益关联义务在立法配置中被归为技术单位的单方面义务，义务与权利配置错位。从招投标过程来看，建设单位招标和技术单位投标是双向选择的关系，因此双方都应负有排除利益关系的义务。立法将排除利益关联义务全部配置给技术单位， 并不符合实践中环评委托的筛选方法，无法有效遏制编制单位之外的其他单位尝试建立利益关系的动机。
   编制人员义务责任规定不明，责任追究缺位
   《环境影响评价法》以追究编制机构的责任作为追究编制人员责任的前提，对编制人员的责任规定并不清晰，责任追究缺位。而实践中确实存在许多编制人员不依法勤勉履行编制职责的情况，在社会层面也会产生严重的负面影响。如“深圳湾”航道疏浚的环境影响评估报告涉嫌抄袭一案中，中国科学院南海海洋研究所的环评工程师徐某某作为负责人在制作《深圳湾航道疏浚工程（一期）环境影响报告书》中存在照搬本机构同类项目环评报告的渎职情况，引发社会关注。
   责任追究机制缺位可能导致“劣币驱逐良币”的现象
   环评脱钩改革以来，我国环评机构管理体制取消了资质管理制度，提倡以市场机制作为调整环评资源配置的主导性力量，转以信用评价体系约束环评失范行为。但本文在调研中发现，目前信用评价体系存在落实不到位的情况，市场调节机制不能充分发挥作用。一方面，信用档案记录不够健全，未能起到全面、客观地反映环评机构及工程师的信用情况。另一方面，对建设单位的责任追究不够严厉，建设单位仍有委托环评机构进行虚假环评的动因。市场机制在环评市场容易陷入调节失灵的困境——提供严格合规的环评服务的编制单位并不是建设单位的首选委托人，不依法进行环评编制的编制单位反而会受到部分建设单位的青睐。
   编制人员存在从业焦虑
   在生态环境部门组织的调研中，编制人员普遍表达了从业焦虑。首先，从业焦虑的制度原因主要是信用清单管理和从业限制责任制度的实施，一旦被查实参与了失范环评，编制人员就将面临从业限制的严厉惩罚，失去赖以生存的职业。其次，从业焦虑也应部分归因于信用评级和从业限制制度长期缺失制度惯性下的侥幸心理， 编制人员无法适应日渐严格的管理与追责制度。对此，本文认为，应当继续坚持信用管理并严格落实从业限制责任，让失范行为必将受到严厉惩罚成为行业共识，进而形成编制人员中立、勤勉编制环评文件的良性职业氛围。
   规划环评的计划环评技术水平尚待提升
   在调研中，约20%的受访者认为规划环评质量不高、指导性不足，反映出了实践中规划环评的可靠性缺陷。这一问题主要有两方面原因：一是相较于建设项目环评，规划环评的数量较少， 编制单位在技术和经验上存在规划环评编制能力不足的问题；二是规划环评的客体具有抽象性的特点，与具体的建设项目相比，规划环评往往涉及更大的空间范围，需要评估的影响客体也相对抽象，有较大的评价难度。近年来，我国许多地区的区域一体化、新区规划等各类规划不断编制出台，规划环评的需求也相应增加，规划环评编制能力不足的问题亟待改善。

环境影响评价法修改过程中完善环评机构义务责任的建议
   合理配置排除利益关联义务，明确法律责任
   首先，应当重新分配排除利益关联义务。作为环境影响评价招标方的行政机关在招投标过程中享有主动权，应当明确招标单位在招标时有义务进行利益关联审查，在开标时排除存在利益关联的环评机构。其次，要明确未能履行利益排除义务的责任。发标单位未履行利益关联审查义务的，应当追究发标单位主要负责人的行政责任。编制单位未回避利益关联招标的，应当视环评文件编制工作成效确定责任程度。
    明确编制人员的义务与责任
   首先，应当在立法中明确编制人员的义务。立法应明确编制人员的四项义务：一是编制人员应当善意履行编制环评文件的义务；二是编制人员应当主动回避与自己有利益关系的环评文件编制工作； 三是编制人员应当主动配合环评信用公示工作，及时上传本人的基本情况信息；四是编制人员应当积极提升环评技术水平。其次，应当在从业限制责任和刑事责任之外规定经济惩罚，对出现环评失范的编制人员，可以在扣除信用积分之外视情况处以经济处罚。经济惩罚相较于从业限制和刑事责任较轻，在处罚时更加灵活。
   坚持信用档案管理制度和从业限制责任追究， 建立尽职免责制度
   要解决环评工程师存在的从业焦虑问题，应该从两个角度入手解决。首先，要坚持信用档案管理和从业限制责任追究制度。虽然目前从业限制和责任追究制度已经初步建立，但是实践中广泛存在失范行为未被披露的情况。应当通过完善信用档案管理制度，客观、全面地反应环评机构及工程师信用情况，进而依据信用档案落实从业限制责任追究。其次，应当建立尽职免责制度，保护编制单位和编制人员的合法权益。尽职免责制度是指编制者只要能够证明已经依规、勤勉地履行了编制职责，则不应承担环评失范对应的法律后果。尽职免责制度有利于厘清环评机构与工程师的责任边界，避免其因不能归因于编制者的因素受到处罚。
   提升规划环评能力和提高专业技术水平
   规划项目环评质量瑕疵的原因主要是环评机构编制人员对于规划环评的生疏。因此，提高规划环评文件的编制水平，可以从两方面入手：一是增加编制人员参与实践的机会，要加强规划环评实践能力培训，使得环评从业人员的经验在实践中真正的得到提升；二是要创造交流技术经验的平台，让编制人员在技术交流上学习先进的规划环评技术知识，了解规划环评技术的发展动态，从而使得环评技术水平在交流中得到提升。
   加强对环境影响评价文件的质量监管
   调研中，加强对环境影响的监督成为了各方共识，应当采取多样化的环评监管手段以提升环评质量。一是提高抽查比例，提高抽查比例可以使更多潜在环评失范行为被发现，进而追究失信环评编制者的法律责任。二是网上公开曝光，将失信行为向社会公开,使失信者接受群众监督，有利于促使其改正失信行为。三是分行业分审批主体进行监管，以便根据不同项目类型的具体特征重点监督相关领域的关键点。四是完善信息公开制度和公众参与，将环境影响评价的全过程信息公开，为公众意见表达提供畅通的渠道。
   【基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目（17CFX038）阶段性成果】
   （田亦尧，天津大学法学院院聘副教授，硕士生导师；王常阳、庄渊智，天津大学中国绿色发展研究院研究人员）