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提升本地回收能效 探索区域合作循环 ——中国香港地区废电器电子产品处置政策的探讨和展望

时间:2020-12-17 10:23来源: 未知作者:吕婧 张娴 黄婕 廖

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中国香港(下称香港)地区废电器电子产品现况
  随着电子、电器产品的普及与更新迭代,人们生活的便利性得到极大的提升,与此同时废置的电子电器产品数量却大幅上升。经粗略计算,香港地区每年有大概7万吨废电器电子产品被直接弃置,且近年来废电器电子产品产生量以每年2%的速度增长,其中不乏可被循环使用的设备。若这些废弃产品没有得到适当处理,将对生态环境和人类生命健康产生巨大威胁。2017年,约35%的废电子电器设备未被循环再造,留置在本地或做填埋处理,而被回收循环再造的部分92%被出口到了中国内地及其他发展中国家和地区以做循环再造。然而,2018年1月起,我国正式启动洋垃圾入境新规,停止进口包括废电器电子产品的境外固体废物,这对香港地区的废电器电子产品处理模式产生了挑战。2018年所有被弃置的废电器电子产品中,仅有63%的设备被回收利用,其中出口做循环再造的部分急速下降,仅剩约34%。自2018年12月31日《废电器电子产品生产者责任制》(WPRS)正式实施开始,电子废弃物的处理、进出口和填埋管制被进一步加强。废电器电子产品的处置面临着更严格的要求。如何更加科学地处理香港地区的废电器电子产品已成为了一个严肃而紧迫的问题。
  此外,废电器电子产品通常具有一定的经济价值,最大限度地回收废电器电子产品,充分发挥此类产品的循环经济效益,有利于降低材料和能源的采购成本,保护香港地区稀缺的自然资源。
  香港地区在废电器电子产品处理问题上做过多方尝试,但在政策执行过程中也反映出一系列问题。2017年,为配合“废电器电子产品生产者责任计划”的实施,废弃电器电子设备处理与回收设施(WEEE·PARK)正式投入使用。WEEE·PARK采用了先进的技术和设备,通过拆卸、回收等一系列工艺流程,将电子废弃物转化为有价值的可回收材料。WEEE·PARK的运营有利于提高废电子电器设备的处理能力,其处理量预计可达每年30000吨,2018年实际处理废弃电子电气设备10830吨,2019年达到23980吨。然而,WEEE·PARK是政府出资建设的运营项目,这增加了政府的财政负担,一定程度上影响了政府对其他公共服务的资源分配,对全面建设可持续发展社会带来了挑战。2018年8月实施的“废电器电子产品生产者责任计划(PRS)”旨在建设一个将废物转化为可用资源的循环社会,消费者购买新电器时,销售商必须为顾客提供免费的旧电器拆卸服务。每售出一件电器设备,电器电子产品供应商须向环保署缴付15~165港元的回收费。然而此计划本质上不能有效刺激和鼓励生产者回收再利用废电器电子产品,或减少废电器电子产品量的产生。总体而言,这些方案一定程度上提升了香港地区的废电器电子产品处理效能,但其仍存在改进空间。鉴于此,本文将进一步研究香港地区废电器电子产品的管理模式,向香港地区政府提出切实可行的政策建议,提升电子废弃物的回收利用率,寻求更有效的电子废弃物处置路径,帮助香港地区经济、社会和环境更好地实现可持续发展。

香港地区废电器电子产品的处理困境

   利益相关者分析:香港地区废电器电子产品回收问题
  在制定和实施政策时,应尽可能考虑更多的利益相关者,因为政策的制定实施将不同程度地影响各利益相关者。香港地区废电器电子产品管理流程涉及的利益相关者如图1所示。

 

  香港地区废电器电子产品回收问题深度涉及多方利益,充分调动公众、生产商、回收商、非政府组织等的回收利用意愿与积极性是提高香港地区废电器电子产品回收率的关键。香港地区废电器电子产品管理流程中涉及的主要利益相关者及其可用资源见表1。

 

  以香港地区环境保护署为代表的政府机构,以期通过回收废电器电子产品,减少香港地区固体废物的同时实现经济和社会的可持续发展。政府政策的制定、计划的提出可以较大限度引起公众及社会各界对废电器电子产品回收处理问题的关注和展开行动。然而,针对居民强制实施的废电器电子产品回收计划可能会引起反对,而激励、引导性质的政策在较短时间内又难以获得成效。

  公众既是电子电器产品消费者,也是废弃产品回收流程的最前端,是废电器电子产品回收政策影响关联最大的利益相关者之一。公众对于废电器电子产品的回收意愿和态度可以影响政策的制定,也将极大地决定政策执行的成本及成效。高效的废电器电子产品回收处理体系是公众享有更好的生活环境的保障。同时,强制废弃物分类回收、循环再造征费等相关政策将影响公众的生活便利程度、经济利益等。因此,明确公众在回收过程中承担的责任,制定公众生活影响最小化、回收意愿最大化的政策是香港地区废电器电子产品回收环节的关键。
  电子电器产品生产商、销售商是电子废弃物管理的重要参与者之一。理论上,若能实现废电器电子产品材料用于再生产,可以促进资源利用率,降低电器电子产品生产成本。然而当下回收处理成本较高,此优势尚未全面体现。另外,现有香港地区废电器电子产品生产者责任制对生产商销售商都进行了规定要求。销售商必须提供的免费旧电器拆卸服务可以提高公民回收便利程度。然而,电子电器产品生产商、销售商在回收过程中的资源调动能力较弱。此计划本质上既没有刺激和鼓励生产者回收再利用废电器电子产品,也不能减少废电器电子产品量的产生。同时,这一要求及电子电器产品生产供应商缴纳回收费规定,再度增加电子电器生产、销售成本。

  根据回收的废电器电子产品处理行为产生的地点,可以将回收商划分为香港地区回收商和境外回收商两种类型。回收商从事废电器电子产品的回收处理工作本质上是一种商业行为,核心目的是获取利润。而相关环境规定、经营许可证、人力资源、仪器设备、技术、行业经验和信息等都提高了回收企业的进入门槛。同时,人力和环保成本上升、利润微薄等因素进一步导致正规回收拆解企业经营压力增大。

  非政府组织在香港地区废电器电子产品回收的问题上可以扮演重要角色且对政策制定和执行产生重大影响。目前,香港地区地球之友等NGO对废电器电子产品,尤其是碳粉匣及墨盒的回收问题都给予了关注。但目前香港地区NGO的资源有限,仅能提供宣传和部分回收服务,且在提供回收服务时能调动的资源有限,不能解决香港地区废电器电子产品回收的根本问题。

  欧洲废电器电子产品回收率约为42%,而亚洲仅为11.7%。香港地区每年约60%的电器电子产品废置物被回收,总体上看是远高于世界平均水平(17.5%)的。若进一步提升香港地区废电器电子产品回收率,需要的是更深层次地调动公众、生产商、回收商、非政府组织等的回收利用意愿与积极性,提升回收分拣技术方法,减少废电器电子产品量的产生。

系统动态模型分析:废电器电子产品的处理问题
  根据前面对废电器电子产品的影响分析,废电器电子产品的负面影响可能是由于大量废电器电子产品留置在港。通过识别电气电子废弃物产生的系统动态过程,分析各因素与政策目标之间的因果关系,是分析香港地区废电器电子产品处理问题的关键。香港地区废电器电子产品的产生和处理主要在于两个市场:本地市场和国际市场(见图2)。

  与本地市场相关的环节主要有四个:电子设备的生产、电子设备的购买、废电器电子产品的产生和废电器电子产品的回收。根据市场均衡理论,在本地市场中,如果整个电子设备的需求保持不变,当制造商生产更多的电子设备时,市场上价格更低的电子设备数量就会增加,而低价又会刺激需求的增加,进而在之后导致废电器电子产品数量的增加。由于回收的电子废物可以再次用于电子设备的制造,如果回收计划有效,那么增加的废电器电子产品数量将带动回收的废电器电子产品数量的增加,本地市场中的这些因素可以形成闭环。
  在国际市场上存在两个部门:进口和出口。一方面,从国际市场进口更多的废电器电子产品意味着香港地区需要投入更多的资源来进行处理,因此会给香港地区造成一定的负担。另一方面,就出口部门而言,出口数量的快速增加意味着留置在香港地区的废电器电子产品会减少,然而当废电器电子产品就地处理的紧迫性一定程度上得到缓解,政府和其他相关机构对当地回收行业的投资和支持力度也会随之下降。

香港地区废电器电子产品处理思路探讨
  在香港地区利用填埋和焚烧处理电子电器废弃物是不适宜和不合法的。目前,对环境友好且具有经济效益的电子废弃物处理方式有两种:一是提高当地电子电器废弃物的回收处理能力;二是增加电子废弃物出口到其他国家或地区以循环利用的数量。
  提高当地废电器电子产品的回收处理能力
  提升本地废电器电子产品的回收效能是一种可行性高、可持续的环境友好措施,对于社会经济和环境的可持续发展有着重要意义。在越来越多的发展中国家和地区加大了对环境和人体有害电子垃圾的进口管制力度的大背景下,香港地区应进一步加强环保意识的构建,在未来经济发展的过程中应尽可能实现废电器电子产品的“自治”。

  WEEE·PARK的设立就是一次具有示范意义的尝试,也是未来可以拓展的方向。自从该设施投入运营以来,本地废电器电子产品的回收和处置变得更加便捷,对环境产生了积极影响。然而目前WEEE·PARK仍依靠香港地区政府财政资金拨款维持运营,并且短期内尚不能预见盈利。而高昂的土地成本、人力资源和设施费用将加重政府财政负担。进一步推广WEEE·PARK回收模式可能会引发社会公众对于该替代政策可行性和可持续性的疑虑甚至反对。根据历史经验,WEEE·PARK建议采用公私合作模式,政府和市场都可以参与园区的建设和管理。长期来看,加强建设香港地区废电器电子产品处理及回收设施“WEEE·PARK”,妥善运营应能显著提升香港地区废电器电子产品回收处理能力。尽管如此,相较于将废电器电子产品出口到内地,提升本地废电器电子产品的回收效能这个措施可以帮助香港地区降低与内地之间关于废电器电子产品进出口的沟通和博弈成本。

探索粤港澳大湾区区域内出口协作的废电器电子产品处理模式
  从单纯的经济意义角度来说,增加香港地区废电器电子产品的出口量是高效的,因为它相较前一种替代政策支出更少,同时对香港地区来说,减少废电器电子产品的留置也能给本地带来效益,出口比率越高,收益越大。此前,中国内地是香港地区电子电器废弃物的主要进口商。但从2018年起,内地政府实施了限制电子废弃物进口的禁令,香港地区的电子废弃物被禁止转移到内地。如今,随着大湾区的进一步融合发展,香港地区政府通过协商合作的方式将废电器电子产品出口到内地理论上是可行的。废电器电子产品的回收可以节约资源,具有环境效益,更是循环经济中必不可少的。废电器电子产品通常价格低并且具有一定的经济价值,这些产品对于某些地区而言可能有其他经济用途。但是这项措施可能会导致进口地区的环境污染问题,对于该地的环境可持续发展甚至社会稳定性有不良影响。这项措施高度依赖于不同政府间的合作和博弈,如果国家和地方发展导向政策发生变化,这项政策的可持续性有可能变低。  

  政策建议
  根据上述对替代政策的分析,通过将政策选项与经济视角以及环境的可持续性的理念结合起来进行综合评判,提升本地回收产业的处置能力方案具有相对快速、高效及可行的特点,能够有效降低和缓解香港地区废电器电子产品留置量高和高度依赖对外出口的情况,可以作为香港地区废电器电子产品处置长期发展的政策建议。同时,在大湾区融合发展的大背景下,就废电器电子产品出口事宜与内地其他地区政府开展协商合作短期内在经济意义上也是有效的。

  为了更好地提升香港地区废电器电子产品的回收处置效能,降低留置量,实现经济与环境的可持续发展目标,现就政策实施方面向香港地区政府提出如下建议:

  第一,将废电器电子产品回收处理纳入政策目标,为消费者和回收商提供补贴可以提高其对电子电器废物回收的参与意愿。将电器电子产品减废项列入政府政策目标纲要和施政目标,设置清晰的废电器电子产品减废目标有助于利益相关方理解与实施。此外,通过为消费者提供补贴,鼓励消费者将不需要的电子产品交到回收站,同时对回收商给予政府补贴将使整个行业通过连接制造商、零售商、消费者、回收商和处置者形成一个系统的回收链,提升废电器电子产品回收动力。
  第二,激励并引入多样化的社会资本参与回收行业建设发展。由于本地回收行业发展缓慢,加之趋紧的财政预算,香港地区政府应积极鼓励并引入多样化的社会资本参与回收行业建设发展,通过收购合并、战略重组等手段提升回收行业的资本化运作和盈利效率,例如引入PPP模式建设更多的WEEE·PARK提升本地回收产业的效能。
  第三,积极推动香港地区政府与大湾区其他地区政府就废电器电子产品出口事宜开展协作。该项政策的实施阻碍因素较大,如行政权力层级和意志可能会影响协商合作的空间,但不乏实施意义和战略意义。一方面,废电器电子产品的循环利用可以在大湾区内有特定经济利益。另一方面,2019年粤港澳大湾区发展规划纲要的实施发布,提出协调发展大湾区各城市群,共同推进生态文明建设。香港地区推进电子电器废弃物在大湾区内的循环发展,有利于推动粤港澳大湾区环境协同治理,推进大湾区区域合作和共同发展。
(作者单位:香港科技大学公共政策学部、公共政策研究院)


(责任编辑:admin)
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