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系统构建“无废城市” 降低固体废物环境影响

时间:2020-12-17 10:47来源: 未知作者:李玉爽

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  我国是世界上固体废物产生量最大的国家之一。目前,全国每年产生的固体废物在100亿吨左右,其中,农业固废约占47%,工业固废约占30%,建筑垃圾约占18%,城乡生活垃圾占4%,危险废物占1%。各类固体废物累积堆存量在800亿吨左右。如此巨大的废物产生量和累积量,如果处理不当,则会带来严重的环境污染。近年来,随着环境监管力度的增强,大量固体废物非法倾倒处置点被发现,暴露了固体废物环境污染的隐蔽性、滞后性、长期性和难恢复性。

  固体废物的本质属性是污染性,但是同时还具有资源性。如果将固体废物分类回收后,通过一定的技术方法或工程措施,能够实现资源再利用,则不仅可以减少需要处置的固体废物的数量,解决“垃圾围城”问题,还可以降低原生资源在生产环节的投入,缓解资源短缺的压力。同时,有利于美化生活环境,保护人体健康,提升生活幸福感。因此,固体废物循环利用存在明显的环境效益、经济效益和社会效益。

  固体废物的大量产生、低水平回收利用、不规范处理处置等问题,已经严重影响到了经济社会的高质量可持续发展。若要彻底消除固体废物的负面环境影响,通过研究废物资源化技术和设备、制定固体废物循环利用环境风险评价方法、提升环境监管和处置能力等途径,则需要长期和巨额的资金投入。因此,不能仅仅依靠末端管理,即固体废物产生后的管理,而应强化源头减量、过程循环,减少进入处置环节的固体废物的数量。在此背景下,“无废”逐渐在全国乃至全世界达成共识。

 建设“无废城市”的国际经验

  国际上并没有可直接借鉴的成套“无废城市”建设经验,很多发达国家的城市主要是以“无废”为目标或口号,聚焦于生活领域的垃圾减量。而且,受到经济发展水平、政府运行机制、地区资源禀赋、产业结构、生活习惯、文化传统等多种因素的影响,即便是对同一类废物,为实现同一种目标,所采取的措施也有很大的不同。但是,很多国家或地区在循环经济或固体废物环境管理下的系列政策或行动,对于我国建设“无废城市”具有重要的参考意义。

  日本的主要特点在于健全的法律体系。日本于2001年制定了《循环型社会形成推进基本法》,并在此框架下制定了循环型社会形成推进基本计划,发布了《资源有效利用促进法》和《废弃物处理法》,从资源高效利用和废物回收处理两个维度,共同建设“循环型社会”。此外,针对废包装物、废家电、食品废物、建筑废物、废汽车等废物种类,制定了单项法律,保障固体废物规范化处理下的资源循环利用。

  韩国主要特点在于信息技术的应用。一是通过终端智能设备和信息化平台,监督管理废物的运输和处置活动;二是使用无线电频率获取餐厨垃圾管理的有关信息,对其进行计量收费;三是将可回收废物的相关信息在交易平台上进行买卖匹配,促进废物转变为资源。

  美国充分发挥社会公益活动和信用体系在固体废物环境管理领域的作用。通过物品捐赠和廉价买卖等方式,延长产品的实际使用时间,从而减少进入废物环节的产品数量。在部分州县,完善的信用体系严格记录每个主体的违法行为,并实施不同领域的联合惩戒,民众和企业为了避免不良的信用记录对就业、租赁、交易、信贷等方面的影响,通常能够自觉遵守相关法规。

  欧盟主要特点在于绿色理念引领。推出固体废物管理的倒金字塔理念,即通过“避免—源头减量—物品再使用—物质循环—能量回收—处置”的顺序,强调废物应注重源头减量和原功能下的再使用,对于不能再使用的才进入循环利用。再之后,优先通过焚烧进行能量回收,最后考虑以填埋的方式进行无害化处置。2014年,欧盟委员会发布《迈向循环经济:欧洲零废物计划》,以绿色为引领,从产品设计、技术创新、金融投资、提升全球竞争力、促进就业等诸多方面,提出价值链中的生产、消费、废物回收等诸多环节的变革,全面发展循环经济,降低固体废物的环境影响,保障可持续发展。

  新加坡主要特点在于科技支撑。由于国土面积狭小,可持续发展受到垃圾填埋场容量不足和资源短缺的限制。新加坡在其科技发展战略中,融入了“无废”的理念,例如,在电子产品制造中,强调零部件的可拆解性;在3D打印技术研发过程中,强调材料的无毒无害性和可回收性。此外,强化先进的科技成果在固体废物环境管理中的应用,将压力转变成动力。2015年发布《新加坡可持续蓝图》,以提高废物回收率为核心,推行应用垃圾运输气动系统传输固体废物。2019年推出《新加坡无废蓝图》,重点实行食品废物、电子废物、废塑料三类废物的资源闭链循环,着重应用先进的工艺和方法,提高资源回收效率。

  巴西倡导“反思、再使用、减量、回收”的生活理念。“反思”是重新思考废物的资源价值,包括是否可以从中分离可用的材料;“再使用”是在产品进入废物回收环节前,考虑是否还可以使用;“减量”是指尽量减少废物的产生;“回收”就是将废物变为原材料,然后再加工成产品。

  肯尼亚推行全过程管理,强调基础设施建设在固体废物环境管理中的重要性。一是推行生活垃圾的全过程管理,涉及废物减量、源头分类、废物收集、废物再使用、物质循环、安全填埋等环节;二是建设一个卫生填埋场项目;三是加大宣传,提升环保意识;四是试点垃圾分类。

  印度的生活垃圾“门对门”收集在国际上进行了多次经验分享。回收人员定时定点,挨家挨户上门收集生活垃圾,并将其严格分类,保障可再使用的物品得到原功能下的再使用,同时可回收的废物作为资源而被全部收集;其他垃圾,如餐厨垃圾、有害垃圾等,进行严格分类,便于后续处理。

国家集中力量建设“无废城市”

  2018年底,国务院发布《“无废城市”建设试点工作方案》,将“无废城市”解释为一种先进的城市管理理念——通过形成绿色发展方式和生活方式,持续推进固体废物源头减量和资源化利用,最大限度减少填埋量,达到整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。也就是说,建设“无废城市”是要通过转变发展方式,将固体废物对城市发展的影响降到最低。

  我国固体废物环境管理起步较晚,早期优先经济发展,环境保护常被忽视。直到20世纪90年代实施《固体废物污染环境防治法》,才开始慢慢建立固体废物环境管理体系。2013年,最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》之后,非法倾倒处置危险废物入刑,固体废物的规范化处置才开始真正引起社会重视。近些年,国家大力推进生态文明建设,坚持绿色低碳循环的发展策略,从制度体系构建、资源效率提升、产业发展扶持、环境污染防治等多个方面,全面完善固体废物环境管理,并在生活垃圾分类、再生资源回收、农业废物处理、资源综合利用、循环经济示范等方面取得成效,为“无废城市”建设积累了充足的经验。

  此次“无废城市”建设主要是系统集成近年来固体废物领域生态文明改革成果,并将其统筹到城市管理和经济社会发展的层面,通过优化管理机制,加强部门分工协作,从强化顶层设计引领、实施工业绿色生产、推行农业绿色生产、践行绿色生活方式、提升风险防控能力、激发市场活力等方面,全面推进、协同增效,推动形成高效、智能、和谐的固体废物治理新格局,彻底解决固体废物的问题,改善环境质量。

  结合各城市的政府积极性、区域位置、发展水平、产业特点、工作基础、预期效果,生态环境部商17个部委,在全国选取了11个城市和5个区域作为试点,先行先试建设“无废城市”。18个部委组成“部际协调小组”,全国知名专家组成“咨询专家委员会”,集中各领域优势力量形成帮扶小组,为试点城市提供全方位的帮扶。生态环境部发布《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系(试行)》,从宏观布局和具体指标两个层面,对试点城市进行指导。生态环境部还在其官方网站设置“无废城市”专栏进行专题研究,强化顶层设计,有助于各城市相互分享与借鉴经验,促进“无废社会”的形成。

  从2018年底国务院决定启动“无废城市”项目,到2020年底试点建设完成,两年的时间里,试点城市统筹工业、农业、生活领域,按行业梳理城市中的所有固体废物种类、数量和流向,将其减量化、资源化、无害化的管理原则落实到生产、消费、废物回收处理各环节。政府、企业、组织、社区、个人等主体,积极参与,从制度、技术、市场、监管等方面,推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控,培育了一批固体废物资源化利用骨干企业,形成了可复制、可推广的示范模式,为形成“无废社会”奠定基础。

“无废城市”的主要障碍和建设路径

  在建设“无废城市”的过程中,我们遇到的主要障碍在于制度和市场的绿色引领不足,技术和管理的绿色支撑不够,尤其在产品绿色设计、企业绿色理念执行、市场绿色供应链管理、生产者责任延伸制落实等方面,缺乏足够的激励机制和惩罚措施。大多数资源开采过程的环境价值、原生材料的有限性、产品生命周期后的处理处置成本等未能体现在产品的价格中,致使投入大量科研、技术、人工、资金的绿色产品由于成本高、收入低,在市场竞争中处于劣势。

生产端绿色引领不足,导致“开采—使用—废弃”的线性发展模式依然占主导地位。对资源效率的提升和对固体废物的管理,仍然主要依赖末端的回收利用。但是,由于固体废物资源化过程涉及的废物种类多、领域复杂,大多数再生产品缺乏有毒有害污染物含量限值的产品质量标准约束,而且再制造过程中的污染控制标准和使用过程中的风险评价标准都处于缺位状态,导致资源化利用产品的安全性受到质疑,资源化利用产业的规范化发展受到限制,进一步影响了再生产品的市场接受度,从而形成恶性循环,致使资源化利用产业的萎缩。

固体废物回收利用的能动性受到影响,导致大量固体废物因产出低于投入而长期堆存,造成大气、土壤和地下水等环境污染,增加了非法倾倒和处置的风险。危险废物由于堆存时间限制严格,但是处置价格高,部分不法企业为了节省成本,将其制成所谓的“再生产品”逃避处置责任。大批危险废物制成的“再生产品”未去除其中的有毒有害物质,也未对使用后可能造成的环境和安全风险进行科学评价,严重危害生态环境安全和人体健康。

在当前线性发展模式主导下,固体废物的资源性和污染性难以平衡。而且,根据熵增原理,从无序的废物状态变为有序的原材料状态,需要有外界能量的输入,也就是需要成本投入。因此,在末端进行废物回收利用,并不会带来较大的经济收益。现阶段,农村传统的耕作模式尚未改变,生活垃圾分类体系尚不完善,再利用产品质量标准和风险评价方法尚不健全,解决废物的问题首先应该注重源头减量和过程的再利用,提升产品使用强度和资源利用效率,减少进入回收和处置环节的废物数量。

综上,笔者认为,“无废城市”建设的具体措施应着重于三个方面,一是强化源头绿色引领。通过绿色设计,减少有毒有害物质的使用,合理化产品构造,提升产品生命周期后的物质可回收性;强化核心企业的带头作用,构建绿色产业链,引领绿色发展。二是构建循环体系。优化宏观设计和产业布局,形成循环高效的生态系统(如生态工业园、生态农业园等),实现物质循环利用。三是减少消费端的浪费。倡导节约,降低物质消耗,创新消费模式,提升产品生命周期过程中的使用率,避免固体废物产生。

同时,笔者认为,建设“无废城市”宏观上要注重“五位一体”——政治上要在坚持和发展中国特色社会主义下,在工业、农业、生活三大领域,建设适合我国国情的“无废城市”模式;经济上,一要保障经济效益,“无废”模式要能在市场机制下长期有效运行,二要注重产业发展,通过创新发展模式、产学研结合,使绿色产业成为经济发展的新引擎;在文化方面,要注重从生活中的消费领域进行引导,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的理念,形成“无废”文化;社会方面,构建不同场景的“无废”模式,同时形成互相监督和互相促进的“无废”氛围;生态文明方面,健全高效循环的资源利用体系,将环境影响体现在产品价格中,消除固体废物的环境影响。

 “无废城市”建设试点经验

  由于各地发展情况不同,我国现有的“11+5”个开展试点工作的城市和地区可简单归类为资源型、旅游型、农业型、以新兴产业为主的综合发展型。资源型城市在早期发展过程中,有大量固体废物产生并贮存,其主要的任务是工业固废的驱零增长和消除存量。旅游型城市以生活源废物为主,其主要的任务是在生活领域减少废物产生量,同时,实行垃圾分类,构建回收体系,提高资源回收率。农业型城市主要是推广生态农业生产模式(如种养结合),发展循环农业,减少农药化肥的使用,就地消纳畜禽粪污、秸秆等农业废物。

  以新兴产业为主的综合发展型城市是建设“无废城市”的重点。此类城市通常人口较多,发展速度快,产业正在向现代化转型升级,引领我国城市发展。其特点是工业固体废物产生强度低,新兴产业发达;生活领域固体废物种类复杂,除常见的生活垃圾外,还包括报废汽车、动力电池、废弃电气电子产品、快递包装物等新型固体废物。此类城市建设“无废城市”,要着眼于宏观布局和长远发展,加强顶层设计,优化产业结构,用绿色发展的理念指导城市运行和新兴产业发展,将固体废物环境管理彻底融入到城市发展中。此外,这类城市由于发展新兴产业,是我国推进绿色制造体系建设、发展绿色生产、加强绿色设计、构建绿色产业链、落实生产者责任延伸制度、实现固体废物源头减量的关键。而且,人口的大量聚集也有助于形成规模效应,从消费端提升资源效率,强化闲置品的回收和再使用,改变经营模式,发展循环或共享等新型经济,促进产业规模化发展。

  深圳作为新兴产业为主的综合发展型城市代表,基本形成了较为系统的“无废城市”建设范式,包括生活垃圾“源头分流减量化—分类收运资源化—全量焚烧无害化”模式,建筑废弃物“源头限排标准化—综合利用产业化”模式,一般工业固废“优化产业结构—建设绿色制造体系—打造示范基地”模式,危险废物“台账清单—网格化巡查—信息化监管”模式,医疗废物“全覆盖、全收集、全处理”模式,市政污泥“厂内深度脱水—末端集中焚烧处置”模式,绿色快递包装“标准化—减量化—可循环利用”模式,动力电池、报废汽车“落实生产者责任”模式,固体废物全过程智慧监管平台建设模式,粤港澳大湾区固体废物区域协同处置模式,“无废文化”全方位科普教育模式等。

 建设“无废城市”的若干建议

  将固体废物的环境管理融入到城市管理中,用系统思维对“无废城市”进行战略布局。通过优化城市规划、调整产业结构、构建循环体系、形成绿色发展方式,降低固体废物产生强度;改变传统的以售卖“物品所有权”为主的商业模式,鼓励发展“共享”或者“购买服务”的消费模式,强化产品和零部件在其生命周期内的使用,提升资源使用效率;发展循环经济,支持固体废物处理处置、资源循环利用、环境咨询服务等产业的发展,提升固体废物规范化处理水平,为经济社会可持续发展注入绿色动力;培育全民绿色生活的意识,养成环境友好行为习惯,自觉形成绿色生活方式,杜绝浪费,减少不必要的消耗,降低固体废物产生量。

  注重全链条管理,抓住关键环节。将固体废物环境管理融入到“资源开采—生产加工—销售使用—废弃处理”的全过程管理体系,加强部门合作和区域协调,注重政策的协同增效。以问题为导向,突出重点领域和关键环节的管控——在农业领域,构建生态循环体系,就地消纳畜禽粪污,减少农药化肥的使用,引导秸秆的高值化利用;在工业领域,构建绿色制造体系和绿色产业链,推行清洁生产,降低固体废物产生强度,落实生产者责任延伸制度,提升固体废物的回收处理率;在生活领域,通过公益捐赠、维修维护、二手交易等措施,延长产品的生命周期。

  以问题为导向,实行“一城一策”。从工业、农业、生活三个领域,逐一梳理固体废物的产生、贮存、利用、处置、堆存情况,总结当前固体废物环境管理存在的主要问题,找出影响高质量发展的关键环节;结合城市发展现状,分析产生问题的具体原因,研究当前已开展的治理工作的有效性,借鉴国内外先进的管理经验,因地制宜、查漏补缺,提出合理目标,制定具有针对性的可行性措施;加强组织领导,明确责任分工,将措施分解为具体任务,分配到职能部门或责任主体,通过建立清单、目标考核、绩效评价等方式,狠抓落实。

  健全现代化管理体系,建立长效机制。结合新修订的《固体废物污染环境防治法》,完善固体废物污染防治制度,健全固体废物污染防治手段,加大对固体废物违法行为的查处力度;将固体废物环境行为纳入社会信用体系建设,对违法者实行多领域联合惩戒,形成自觉守法的良好氛围;将大数据和信息化技术应用于固体废物环境监管,为信息公开、决策支持、应急预警提供支撑,优化资源配置,提升监管水平,形成全过程可追溯的高效管理体系;制定“无废城市”建设系列标准,从固体废物污染控制、环境污染治理、废物循环利用、固体废物处理处置技术要求、行业发展、绿色金融、绿色信贷等方面,多维度形成“依标管理”的良好格局;综合运用税收优惠、产业政策、信贷支持、环境污染责任保险等措施,降低固体废物治理项目市场化运行成本,保障“无废城市”的可持续运行。

  发挥各方的积极作用,共同建设“无废城市”。政府要加大财政投入,支持园区循环化改造、落后产能淘汰、信息化平台搭建、技术研发创新、绿色体系构建,还要充分发挥其在资源整合方面的作用(如通过政府招商会引进绿色产业、通过区域合作强化固体废物协同治理),调动各方力量建设“无废城市”;发挥专家或专业机构的技术指导作用,精准查找问题,科学制定实施方案;发挥企业、学校、研究机构之间产学研结合的优势作用,精准解决固体废物处理处置的技术难点,推动科技创新,引领绿色转型;发挥金融机构的资金筹措作用,发展绿色金融,支持绿色项目;发挥媒体和社会组织的宣传引导作用,提升人们对绿色产品的青睐,引导社会对绿色产品的尊崇,推动形成绿色生活方式;发挥公众的监督作用,形成自觉守法的良好氛围。

  (作者单位:清华大学环境学院)


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