安全、可靠和可持续地管理乏燃料及放射性废物是保障核安全的重要一环。在全球范围内，随着《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》的生效实施，许多国家制定了这方面的政策方针、法律法规，并明确了相关主体对乏燃料和放射性废物进行安全管理的责任。就我国而言，虽然已经逐步建立起相应的安全管理政策法规体系，对乏燃料和放射性废物处理、贮存、处置及监督管理等活动进行规范，但仍然需要从政策法制层面不断健全体制机制。
 
乏燃料和放射性废物安全管理的政策框架
  国际原子能机构在2018年出版了《乏燃料和放射性废物管理的现状和趋势》报告，对乏燃料和放射性废物安全管理的政策框架进行了系统阐述。这一政策框架主要包括国家政策、国家战略、法律框架、监管框架、废物管理组织、资金安排等六个方面。该报告具体内容为：
 
  国家政策（National Policies）
  一个国家关于乏燃料和放射性废物安全管理的基本政策既可以规定在立法当中，例如美国《核废料政策法》《低放射性废物政策修正案》、俄罗斯《放射性废物管理法》等；也可以以专门政策文件的形式体现，例如，加拿大《放射性废物管理政策框架》、捷克《放射性废物管理政策》、英国《安全管理放射性废物—地质处置执行框架》等。国际原子能机构《乏燃料和放射性废物管理的现状和趋势》报告指出，国家政策通常解决以下问题：该国在乏燃料和放射性废物安全管理方面的责任；为实施安全管理做出的资金安排；乏燃料的首选管理方案、废物处置政策、乏燃料和放射性废物进出口政策；核设施退役政策；信息公开和公众参与机制等。一般而言，在废物产生国进行处置是基本政策，但也不排除将乏燃料转移到另一个国家进行处理再将残余废物返回到原产国进行长期管理的情况。例如，日本与英国、法国就签署了相关合同。

  国家战略（National Strategies）
  国家战略主要包括安全管理目标设定、执行国家政策的计划、必要设施的建设等内容。由于公众接受度和高昂建设维护成本问题，一些国家在推出乏燃料和高放射性废物最终处置计划时，会因为社会压力而受阻。相较而言，欧盟在这方面取得了一定进展。欧盟《关于建立负责任和安全管理乏燃料和放射性废物的共同体框架指令》规定：每个成员国应确保执行其管理乏燃料和放射性废物的国家计划，涵盖其管辖范围内所有类型的乏燃料和放射性废物。成员国应在2013年8月23日之前使法律法规生效，并定期审查和更新国家计划。

  法律框架（Legal Framework）
  《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》指出，立法和监管框架应包括：制定可适用的本国安全要求和辐射安全条例；乏燃料和放射性废物管理活动的许可证审批制度；禁止无许可证运行乏燃料或放射性废物管理设施的制度；合适的制度化的控制、监管检查及形成文件和提交报告的制度；强制执行可适用的条例和许可证条款；明确划分参与乏燃料和放射性废物不同阶段管理的各机构的责任。

  监管框架（Regulatory Framework）
  国际原子能机构在《促进安全的政府、法律和监管框架》报告中指出，“政府必须通过其法律体系建立和维持一个监管机构，必须赋予该监管机构以法律授权，并向其提供履行其对设施和活动实行监管控制的法定义务所需的能力和资源。”一些国家由核安全监督管理行政部门负责监管活动，例如，德国联邦环境、自然保护与核安全部，日本核监管局，俄罗斯联邦环境、工业和核监督局；另外一些国家则由独立的委员会负责监管活动，例如，美国核监管委员会、加拿大核安全委员会、西班牙核安全委员会、印度原子能管理委员会等；还有一些国家设置了专门机构对乏燃料和放射性废物进行管理。

  废物管理组织（Waste Management Organizations）
  国际原子能机构在《乏燃料和放射性废物管理的现状和趋势》报告中指出，虽然乏燃料和放射性废物安全管理的首要责任在于核设施所有者和许可证持有者，但考虑到管理的长期性，仍然需要在国家层面进行统筹安排。基于此，一些国家创建了放射性废物管理机构（Waste Management Organizations，WMO）。例如，加拿大依据2002年《核燃料废物管理法》成立了核废料管理组织（The Nuclear Waste Management Organization，NWMO）。法国成立了安德拉（ANDRA），1991年该机构从原子能委员会独立。日本成立了核废料管理组织（NUMO），其任务是对高放射性废物和含有长寿命核素的低放射性废物进行最终处置。

  资金安排（Funding Arrangements）
  国际原子能机构在《乏燃料和放射性废物管理的现状和趋势》报告中指出，基于“产生者责任”原则，应当由乏燃料和放射性废物产生者支付处理处置活动的资金。乏燃料和放射性废物产生者应将其视为运行成本在对核设施进行成本收益计算时将其考虑进去，并进行提取。但即使如此，一些成本还是有可能在核设施关闭退役很长时间后才出现，因此仍然需要做出长期的资金安排，设立特别基金以用于支付相关费用。在芬兰、瑞典等国家，基金被用来支付设施退役和管理退役废物的费用。在其他国家，例如瑞士、美国，则建立了单独的退役资金。
 
我国乏燃料和放射性废物安全管理政策框架的现状审视
  据生态环境部《中国核与辐射安全管理体系总论》，截至2018年12月，我国已经制定了若干与乏燃料和放射性废物安全管理相关的法律法规，其中，法律两部——《放射性污染防治法》《核安全法》，行政法规两部，部委规章四部，核安全导则十五部，核与辐射安全标准二十四部，其他监管要求文件两部，还于2006年加入了《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。当然，在看到成绩的同时，也应该系统地从政策框架视角进一步审视。

  国家政策
  从现状看，2003年《放射性污染防治法》、2017年《核安全法》都专章规定了放射性废物安全管理问题，包含了国家政策应该规定的政府责任、资金安排、核设施退役、信息公开和公众参与机制建设等内容，但缺乏对乏燃料管理方案、废物处置、乏燃料和放射性废物进出口政策的规定；2019年3月，国务院新闻办公室发布了《中国的核安全》白皮书。虽然《中国的核安全》白皮书向世界阐释了中国核安全的总体政策，但白皮书对于乏燃料和放射性废物管理战略却着墨不多，只是将其放在“保持高水平安全”下的一个小点中进行规定，要求实现“放射性废物分类安全处置”。事实上，乏燃料和放射性废物管理战略是中国核安全战略的重要组成部分。有关问题，如乏燃料属性定位（乏燃料以及经后处理的乏燃料究竟是放射性废物还是放射性物品）、乏燃料管理方案（是将其作为资源循环利用还是作为放射性废物进行管理，是否进行后处理）、进出口政策（是禁止进出口还是有条件地允许乏燃料返回境内贮存或后处理）等都需要尽早在政策法规中予以明确。

  国家战略
  为了执行国家乏燃料和放射性废物管理政策，需要制定相应的中长期战略规划。从现状看，《核安全法》要求“编制国家核安全规划，报国务院批准后组织实施”。实践中，我国已经先后制定实施了《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及 2020 年远景目标》《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及 2025 年远景目标》两个五年规划。现有战略规划存在的主要问题是：首先，缺乏清晰明确的规划目标。对乏燃料和放射性废物安全管理目标的规定以笼统性表述为主，如提高安全水平、推进安全贮存和处理、加快治理、加快研究等，缺乏数值化要求；其次，规划时间周期较短，与乏燃料和放射性废物长期管理要求相悖。再者，规划的内容不够全面具体。例如，未规定实现目标的时间表，未要求制定乏燃料和放射性废物清单，未对未来可能产生的乏燃料和放射性废物数量进行分析预测，未对规划实施成本进行评估，未规定融资计划等。

  法律框架
  《放射性污染防治法》《核安全法》的颁布实施，特别是2011年《放射性废物安全管理条例》的制定出台为我国乏燃料和放射性废物安全管理确立了规范基础。当然，进一步审视也可以发现一些缺漏。一方面，从规制对象看，乏燃料、铀厂尾矿、研究堆放射性废物安全管理等方面的法制建设相对滞后。以乏燃料安全管理为例，由于《放射性废物安全管理条例》排除了对乏燃料的适用，而拟议中的《乏燃料管理条例》仍然未进入实质立法阶段，因此，现有关于乏燃料安全管理方面的规定主要体现在部门规章和规范性文件当中，其层级相对较低，效力不强，内容也较为分散；另一方面，从具体制度看，一些基础制度如乏燃料和放射性废物管理清单制度、高放射性废物地质处置设施选址制度、乏燃料和放射性废物进出口制度、公众参与机制等仍然不够完善。此外，历史遗留场所放射性废物管理、废弃密封源管理、核事故发生后放射性废物管理等方面也需要进一步加强。

  监管框架
  《核与辐射安全监管综合评估报告》指出，“中国将有五个低、中水平放射性废物处置设施和一个高水平放射性固体废物深地质处置设施。”对于这些设施和活动的管理仍然存在模糊地带。一方面，从纵向层面看，《核安全法》《放射性污染防治法》以及《放射性废物安全管理条例》并没有明确在乏燃料和放射性废物安全管理方面中央政府和地方政府的职责分工；另一方面，从横向层面看，对于这些设施和活动的主管部门仍存在争议。

  废物管理组织
  从管理主体看，根据《核安全法》《放射性废物安全管理条例》等法律法规的规定，可以将其分为三类。第一类是从事放射性废物处理活动的主体。它们一般是放射性废物的产生者，例如核设施营运单位、核技术利用单位。第二类是从事放射性废物贮存活动的主体。它们既可以是核设施营运单位，又可以是专门从事放射性废物贮存的单位。第三类是从事放射性废物处置活动的主体。它们可以分为低、中水平放射性废物处置单位和高水平放射性废物处置单位。

  资金安排
  国际原子能机构在《放射性废物管理政策与策略》报告中指出，“在制定实施放射性废物管理政策之前，首先应制定适当的融资计划，以避免因资金不足而影响技术选择或者影响核安全保障。”我国在制定《放射性污染防治法》和《核安全法》时已经考虑到资金要求，还配套制定了《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》《核电站乏燃料处理处置基金项目管理办法》，规定“乏燃料处理处置基金按照核电厂已投入商业运行五年以上压水堆核电机组的实际上网销售电量征收，征收标准为0.026元/千瓦时。”实践运行中，我国从 2010 年开始征收乏燃料处理处置基金。然而，考虑到乏燃料和放射性废物管理所需资金的长期性、预估性以及历史遗留放射性废物处置的复杂性，仍然需要高度关注乏燃料和放射性废物管理的资金支持问题。
 
我国乏燃料和放射性废物安全管理政策体系的构建完善

  确立清晰明确的乏燃料和放射性废物安全管理国家政策
  制定国家乏燃料和放射性废物安全管理政策方针的意义在于表达国家立场，阐明乏燃料和放射性废物安全管理基本原则以及为实现这一要求作出监管体制安排。确立清晰明确的乏燃料和放射性废物安全管理国家政策，可以从两方面入手。从法律层面看，应借助《原子能法》制定的契机就我国乏燃料和放射性废物安全管理基本政策作出规定。2018年公开征求意见的《原子能法（草案）（征求意见稿）》已经在这方面作出了努力，未来应加快将原子能法草案提请全国人大常委会审议。从政策层面看，可以借鉴加拿大《放射性废物管理政策框架》、捷克政府《放射性废物管理政策》、英国《安全管理放射性废物—地质处置执行框架》的白皮书等做法制定中国版乏燃料和放射性废物管理政策框架。从形式上看，这一政策框架可以融合在我国核安全总体政策框架当中表述，但应独立成编；也可以单独以乏燃料和放射性废物管理政策白皮书的形式独立表述。从内容上看，在政策框架中，除了应进一步阐明政府责任、营运组织责任、基本原则、主要制度、监管体制以外，还应清晰规定实行乏燃料循环利用的基本态度和有条件地允许乏燃料返回境内贮存或后处理的进出口政策。

  制定国家乏燃料和放射性废物安全管理中长期战略规划
  未来，应制定完善国家乏燃料和放射性废物安全管理中长期战略规划。首先，从形式上看，应在现有的核安全与放射性污染防治规划中独立成编，或者单独编制国家乏燃料和放射性废物管理中长期规划。其次，在规划的时间跨度上，应在五年规划基础上进一步延伸，制定长期战略规划，根据国际原子能机构《放射性废物管理政策与战略》提到的解决思路，处理以下问题：评估放射性废物产生数量，并随着时间的推移预测废物数量；根据对未来放射性废物产生量的预测，评估有关技术设备和设施的需求；指定技术和辅助设备及设施所需的财政资源；拟定下一个预算期的执行计划。再者，在规划的内容上，应当更加详实丰富。可以借鉴欧盟国家乏燃料和放射性废物国家计划报告的做法，详细规定以下内容：以数值化形式表述安全管理总体目标；鉴于总体目标，确定实现目标的时间表；制定乏燃料和放射性废物清单；估算包括退役设施在内的未来乏燃料和放射性废物数量，并分类表述乏燃料和放射性废物所处的位置、数量；进一步明确乏燃料和放射性废物从产生到处置的概念、计划以及技术解决方案；规定处置设施使用寿命结束的概念和计划，包括保留适当控制的期限以及可以长期使用以保留该设施的方法；规定实施解决方案所需的研究、开发和示范活动；负责监测执行进度；对国家计划实施成本及其评估基础和假设进行再评估；有效的融资计划；透明度政策；与第三国达成的有关乏燃料或放射性废物管理的协议等。

  健全国家乏燃料和放射性废物安全管理法律制度
  一方面，从覆盖面看，未来我国乏燃料和放射性废物安全管理法制建设应更加重视乏燃料、铀厂尾矿和研究堆放射性废物安全管理问题。可行的路径是：在《原子能法》中对乏燃料循环利用政策，贮存、运输和后处理制度，进出口政策等内容作出规定；尽早制定出台《乏燃料管理条例》，着重建设核设施运营组织安全管理规范和监管部门监督管理规范；系统制定乏燃料安全管理导则、安全标准、技术文件和其他监管要求文件。另一方面，从具体制度完善层面，应加强乏燃料和放射性废物管理清单制度、高放射性废物地质处置设施选址制度、乏燃料和放射性废物进出口制度、公众参与制度等的建设。例如，针对乏燃料和放射性废物管理清单制度，可以借鉴吸收加拿大《放射性废物清单》的做法，积极建设我国乏燃料和放射性废物管理清单制度，对相关信息进行公开，以便于公众参与核安全管理事务。针对公众参与制度，可以借鉴2018年生态环境部制定实施的《环境影响评价公众参与办法》的经验，以部委规章形式制定出台《核能利用活动公众参与办法》，对公众参与原则、形式、时机、程序、救济途径等作出详细规定。

  建立职责明确、分工合作的监督管理体制
  在纵向层面，监督管理体制主要涉及中央政府和地方政府之间的分工。从国外经验看，美国1982年《核废料政策法》确立了联邦政府在管理高放射性废物及选择永久处置场地上的权力，1985年《低放射性废物政策修正案》则要求每个州自行处置或者与其他州合作处置低放射性废物。这实际上遵循了分级分类管理原则。在实践中，我国其实也是按照分级分类管理原则展开监管的。《核与辐射安全监管综合评估报告》指出，我国有1个国家级和31个省级放射性废物库存放特定的废弃密封放射源。其中，废旧放射源管理由各省（区、市）负责。未来，应将这种实践做法上升为国家法律，在法律层面就中央政府和地方政府之间的协作关系作出具体规定。从横向层面看，应该进一步明确乏燃料和放射性废物安全管理的统管机构。一是借鉴一些国家的做法设置专门机构对乏燃料和放射性废物进行管理，二是借助机构改革契机对管理部门进行整合，使分散的安全监管权力趋于统一。
 
  设立由放射性废物产生、处置等单位组成的废物管理组织
  2010年，国际原子能机构曾经建议我国成立一个专门机构执行放射性废物处置。设置一个长期稳定、专门负责的机构统一管理放射性废物最终处置设施将是有必要的。在这一过程中，应注意以下几点。首先，废物管理组织的管理对象应是放射性废物处置设施和活动，包括低、中水平放射性废物和高水平放射性废物处置，而不包括放射性废物处理、贮存设施和活动。具体来看，就是指对五个低、中水平放射性废物处置设施和一个高水平放射性固体废物深地质处置设施的管理。其次，废物管理组织在性质上应该是管理单位，而不是政府机构。它主要由废物产生、处理、贮存、处置单位构成。再次，在功能上，废物管理组织除了履行处置设施安全管理职能以外，还应该就放射性废物中长期管理方案、深地质处置设施选址等问题提出建议。

  建立稳定持续、管理规范的资金支持机制
  从原则层面考虑，未来我国在建立稳定、持续的财务支持机制时应考虑以下几个方面。首先，把握好安全保障所需资金支持与营运组织盈利需求之间的关系。正如国际原子能机构《基本安全原则》指出的，“设施和活动要被认为具有合理性，其所产生的效益必须超过所带来的辐射危险”，这是核能利用活动的正当性基础。同样，对于营运组织而言，促进其继续投入的动力也在于营运的收益应当超过为保障营运安全所需支付的费用。这意味着乏燃料和放射性废物处理处置费用的征收标准不是随意制定的，而是有内在约束的，提高征收标准的做法应该慎重、适度，平衡各方利益。其次，应平衡短期与长期费用支出之间的关系。2010—2017年，我国乏燃料处理处置基金收入达到135.46亿元，支出为12.77亿元，盈余122.69亿元。支出主要用于乏燃料短期管理项目——乏燃料运输和离堆贮存，而长期管理项目乏燃料后处理、高放废物处理处置等支出较少。事实上，乏燃料和放射性废物管理的资金支出应当具备长期性。就我国而言，应从基金当中拨付更多资金用于后处理厂和高放射性废物处理处置项目的前期准备工作。再者，应平衡“产生者责任”与政府补充责任的关系。核安全法律制度的初始要求就是许可证持有者应确保核能利用活动安全，并为放射性污染付费。放到基金制度上也如此，《核安全法》规定“核设施营运单位应当按照国家规定缴纳乏燃料处理处置费用，列入生产成本”。基于此，我国乏燃料处理处置基金的收入都源于核设施营运单位缴纳的乏燃料处理处置费用。而事实上，乏燃料和放射性废物安全管理所需费用相当大，不是现有基金规模所能够承受。另外，历史遗留乏燃料和放射性废物也需要处理处置，所以，在明确“产生者责任”基础上规定政府补充责任，适时地给予稳定和持续的资金支持，将推动乏燃料和放射性废物安全管理持续性地展开。
 
【基金项目：湖南省社会科学成果评审委员会课题，“城市污染地块风险管控和修复名录制度研究”（XSP18YBZ047）】
（李奇伟，环境与资源保护法学博士、湖南师范大学法学院副教授、硕士研究生导师）