党的十八大以来，长三角区域（包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省）生态环境共保联治能力持续增强，生态环境质量持续改善。2019年，41个城市细颗粒物（PM_2.5）平均浓度41微克/米³，比2015年下降19.6%；333个地表水国考断面中水质Ⅲ类及以上占82.0%，比2015年上升11.7%。但由于长三角区域生态污染点多面广、原因复杂，区域协作尚处于探索阶段，亟待挖掘潜在增效区域生态环境协同监管空间，增强生态环境共保联治创新策源能力，共同建设绿色美丽长三角，为长三角一体化高质量发展提供有力的生态环境支撑。
 
长三角区域生态环境协同监管机制创新探索
  推动完善重点领域生态环境合作机制
  长三角区域生态环境合作由来已久，生态环境协作机制日趋完善。2008年底，江浙沪主要领导座谈会进一步明确了区域合作新的机制框架和重点合作事项，环境保护也成了区域合作的重要专题之一。2009年，首次长三角区域环境合作联席会议召开。此后，与区域合作相衔接，由各省市环保部门轮值牵头，负责区域大气联防联控、流域水污染综合治理、跨界污染应急处置、区域危废环境管理等方面合作。
  2013年9月，在国务院出台实施的《大气污染防治行动计划》中，明确要求在京津冀、长三角、珠三角建立区域大气污染防治协作机制，加强污染联防联控。同年12月，原环境保护部向国务院上报《关于成立长三角区域大气污染防治协作小组的请示》并获批通过。2014年1月7日，长三角区域大气污染防治协作小组第一次工作会议在上海召开，会议审议通过《长三角区域大气污染防治协作小组工作章程》，组建由上海市、江苏省、浙江省、安徽省，以及原环境保护部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、中国气象局、国家能源局8部委组成（2016年又增补科技部为成员单位）的协作小组。
  2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》，要求“建立全国水污染防治工作协作机制”“京津冀、长三角、珠三角等区域要于2015年底前建立水污染防治联防联动协作机制”。同年11月，原环境保护部向国务院上报《关于成立水污染防治相关协作机制的请示》并获批通过。2016年12月，长三角区域大气污染防治协作小组第四次会议暨长三角区域水污染防治协作小组第一次工作会议在杭州召开。会议审议通过《长三角区域水污染防治协作小组工作章程》，组建由三省一市，原环境保护部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、原国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、原农业部、国家卫生计生委、国家海洋局12个部委组成的长三角区域水污染防治协作小组，在运行机制上与大气污染防治协作机制相衔接，机构合署、议事合一。
  探索形成新安江流域生态补偿经验
  新安江流域水环境补偿试点是全国首个跨省流域生态补偿实践案例。2011年，财政部和原环境保护部联合印发了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，水质考核指标为跨界断面的高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项，以最近3年平均水质作为评判基准，并设置0.85为水质稳定系数，制定了《新安江流域水环境补偿试点工作联合监测实施方案》，监测频次为每月一次，由中国环境监测总站核定，中央和浙、皖两省分别出资，资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面，流域水质得到了显著改善。2015年，财政部、原环境保护部下发《关于明确新安江流域上下游横向补偿试点接续支持政策并下达2015年试点补助资金的通知》。与首轮试点相比，提高资金补助标准，新增加的1亿元主要用于黄山市垃圾和污水特别是农村垃圾和污水的处理，提高水质考核标准和水质稳定系数。补偿方式方面体现“差水”惩罚，“好水”好价。目前，安徽、浙江已启动第三轮新安江生态协同治理。
  新安江流域生态补偿的基本特点为：流域上下游跨省份协作、资金横向转移支付、以水质约法、不计算水量因素；有奖有罚。为试点建立的补偿资金，从一定程度上缓解了生态区绿色发展的压力，目前，已形成了可复制推广新安江生态补偿经验。
  探索创新生态环境一体化保护制度
  三省一市努力做足长三角一体化合作的“联”字文章，积极探索区域生态环境共保联治制度。在信用方面，签署《长三角地区环境保护领域实施信用联合奖惩合作备忘录》，统一严重失信行为标准，明确40项区域联合奖惩措施，并在信用长三角网站公开相关信息。在执法方面，联合开展区域大气和水源地执法互督互学，交流提升执法能力。在污染治理方面，全面落实长三角船舶排放控制区二阶段控制措施。2019年1月1日起，长三角船舶排放控制区全面实施换低硫油措施，开展太湖蓝藻水华和沪苏浙省界地区水葫芦联合防控。印发实施《太浦河水资源保护省际协作机制—水质预警联动方案》，加强信息共享、监测预警、联合控污和水资源调度。在机制下沉方面，三省一市联合签署了《加强长三角临界地区省级以下生态环境协作机制建设工作备忘录》，积极推动省界区县（市）层面全面建立生态环境保护协作。
  率先建立跨省区域生态绿色一体化示范区
  长三角生态绿色一体化发展示范区涉及上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。沪苏浙共同协商建立了太浦河水质安全保障相关协议、建立了淀山湖联合湖长制度，推进跨界水体协同治理等工作。2020年9月30日，沪苏浙生态环境、水利水务部门以及水利部太湖局、生态环境部太湖东海局、执委会等九方联合印发的《长三角生态绿色一体化发展示范区重点跨界水体联保专项方案》，将一体化示范区和协调区范围内47个主要跨界水体全部纳入实施范围，其中太浦河、淀山湖、元荡、汾湖等“一河三湖”是加强跨界水体联保共治的重点。10月19日，沪苏浙生态环境部门联合印发实施《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》，具体内容主要包括生态环境标准统一、环境监测统一和环境监管执法统一的工作目标、主要任务和制度保障，明确了3方面共56项具体工作清单。
 
长三角区域生态环境协同监管机制存在问题
  阻碍协同监管的行政壁垒仍未完全打破
  受制于行政区划的限制，区域现有管理政策、制度、法规与标准等更多关注行政区划范围内主要问题和矛盾，政府间在环境治理目标与标准、治理能力、治理政策与绩效考核方面各自为政，协同应对跨区域跨流域生态环境治理组织构架、政策体系、保障措施尚未形成，不同地区规范标准互有宽严，省际、城际生态环境保护设施共建共管机制有待建立完善，很大程度上制约了共保联治工作。
  现有协作机制落实推动力有待加强
  目前三省一市协作多停留在省级主管部门层面，尚未全面下沉到市、区（县）。不少位于省市交界处的基层政府反映，在与省外相邻地方政府协调污染治理和联防联控时，存在协调难、落实难等问题。跨行政区域的流域性、区域性统一监管模式尚需探索，联防联治和应急处置机制亟待完善。生态环境合作缺乏明确的量化目标、清晰的职责以及完善和合理的考核机制，严重制约了区域生态环境保护的统筹协调力度。
  生态环保与绿色发展的协作水平有待提升
  生态环境一体化与经济社会一体化发展密不可分，越来越多地要依靠绿色发展来实现污染源头预防，也需要在更大的合作领域实现跨区域的利益平衡和交换。但目前区域生态环境协作模式仅聚焦污染防治末端治理领域，与区域产业、能源、交通、城镇化等发展战略的融合协同还需进一步加强。
  生态环境决策平台建设有待进一步推进
  区域内生态环境数据共享机制不健全，生态环境监测监控体系不统一，生态环境信息数据相对分散，尚未实现跨区域共享互联。数据融合难度较大，存在数据不匹配、一数多源、跨部门、跨领域、跨层级的综合利用不充分等现象。此外，生态环境信息管理在支撑生态环境保护参与宏观经济政策、提高生态环境形势预测预警能力、预测预警和综合决策能力等方面发挥作用有限。
 
加强长三角区域生态环境协同监管机制的对策建议
  以“三个把握”推动共保联治
  把握好生态环境共保的目标导向，充分了解各区域发展基础、制约瓶颈，对照国际标准、国家要求、区域发展定位和相关阶段性目标，以建设美丽中国先行示范区为导向，尽快明确今后一段时间的工作任务。把握好区域共保联治的问题导向，充分了解共保联治的约束性问题，破解生态环境跨部门、跨区域协同监管瓶颈，找出生态环境政策法规、标准规范、执法监管的“断头路”，推动体制机制改革创新。把握好影响共保联治成效的关键举措，积极推动长三角生态环境协作机制向生态环境一体化升级，强调紧密合作、整体推进、共同行动。
  聚焦重点区域重点领域率先突破
  聚焦行政壁垒，重点在破除生态环境行政区分割上进行突破，以重点领域专项改革解决长期顽症，以一体化示范区率先推进生态环境标准、监测监控体系、环境监管执法“三统一”为契机，强化政策标准技术合作和信息共享。聚焦区域性、流域性问题，在长三角一体化发展的总体构架下，按照共谋共建共保共享的原则，制定分工合作、优势互补、统筹行动的生态环境共保方案，加快建设健全绿色发展机制，深化生态环境保护协作机制，共同破解共性环境问题。
以项目协同构建一体化合作载体
  围绕共建绿色美丽长三角的目标方向，聚焦强化生态环境共保联治重点任务，加快谋划出一批生态环境共保联治项目库，重点推进水污染防治、水生态修复、水资源保护，扎实完成钢铁、水泥行业和燃煤锅炉超低排放改造，打造绿色化、循环化产业体，统筹规划建设固体废物资源回收基地和危险废物资源处置中心等环境基础设施。从项目协同走向区域一体化制度创新，打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系，以项目化推进生态环境一体化加快发展，强化项目推进机制，形成长三角生态环境共保联治的重要载体和基础保障。
  评估考核倒逼任务落实
  强化推动长三角一体化发展领导小组的统筹指导和综合协调作用，研究审议生态环境共保联治重大规划、重大政策、重大项目和评估考核机制，分解年度工作任务，督促落实重大事项。三省一市党委政府及生态环境相关职能部门明确工作分工，完善工作机制，落实工作责任，制订具体行动计划和推进方案，通过评估考核机制，倒逼各项任务落到实处。
 
  （作者系生态环境部环境规划院副研究员）