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加强长江三角洲区域生态空间一体化管治

时间:2021-01-14 15:35来源: 未知作者:刘冬 徐梦佳 林乃峰

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  长三角区域经济发达、开放包容、锐意创新,以全国3.7%的土地承载了全国16%的人口,创造了全国23.9%的经济总量。近年来,长三角区域城镇化和工业化持续快速推进,区域一体化发展进程加速,生态系统质量与服务功能总体向好,一体化管理稳步推进,但生态空间遭受挤占、生境破碎、生态系统功能退化和跨区域性生态问题突出,需严格落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《纲要》),加强长三角生态空间管治,构建区域生态环境保护共同体,促进生态环境保护一体化管理,协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。
 
长三角区域生态空间现状
  由于城镇化和工业化的快速发展,长三角区域呈现出生态空间总体比例较低、生态系统格局变化显著等主要特征。近年来,长三角区域坚持保护优先,努力探索与实践生态重要区域联保共治,生态保护配套政策陆续出台,生态空间共保水平不断提升,生态系统质量与服务功能总体向好。
  生态空间占比总体偏低,生态系统格局变化显著
  根据遥感影像解译结果,2019年,长三角区域生态空间总面积为14.48万平方千米,占区域陆域国土面积40.4%,低于全国76.8%的比例近一半,也低于珠三角地区69.7%和京津冀地区43.1%的比例。目前,长三角区域林地、草地、湿地和其他生态用地的面积分别为10.95万平方千米、0.15万平方千米、3.32万平方千米和0.06万平方千米,各占区域陆域总面积的30.6%、0.4%、9.3%和0.1%。在过去的20年间,长三角区域近20%的生态系统类型发生变化,主要表现为湿地面积比例下降4.3%(而同期全国湿地面积比例增加12.8%)、耕地面积减少8.3%(远远高出全国3.3%的降幅)。以长三角城市群26个城市为例,2000—2019年因城镇扩张年均侵占农田、湿地和森林面积超过1000平方千米,大致相当于我国香港地区的面积。
  生态系统质量提升,生态服务功能总体向好
  根据全国生态状况变化遥感调查评估结果,2015年,长三角区域森林、灌丛、草地生态系统质量优、良等级总面积所占比例为27.0%,与2010年相比增加了17.3%。2015年,长三角区域生态系统服务功能极重要区占区域陆域总面积的43.6%。其中,水源涵养、生物多样性维持、水土保持功能极重要区分别占区域陆域总面积的20.0%、14.8%、8.8%,与2010年相比,生态系统服务功能极重要区域比例提高了17.7%。
  生态保护力度加大,生态空间管理稳步推进
  截至2018年底,区域内各类自然保护地数量超900个,总面积超过4万平方千米。三省一市均已划定生态保护红线,陆海统筹生态保护红线面积达8.04万平方千米,占区域管辖国土总面积的18.1%,长三角区域内现有生态空间保护力度逐步加大。此外,三省一市通过多主体参与、利益协调、协作共商的方式,积极探索构建区域环境保护体系,签署了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》,发布了《长三角城市环境保护合作(合肥)宣言》,加强了生态环境共建共保,强化了区域大气污染、重点流域水污染、危险废物跨省转移联防联控。建立起省域间横向生态保护补偿机制,编制完成《长三角近岸海域海洋生态环境保护与建设行动计划》,开展长江沿岸地区及杭州湾的海域综合治理;制定《加强长三角临界地区省级以下生态环境协作机制建设工作备忘录》《关于一体化生态环境综合治理工作合作框架协议》等,积极推动生态管控一体化改革。
 
长三角区域生态空间一体化保护面临的问题
  行政壁垒效应明显,未建立生态环境分区管治体系
  长三角区域时空一体、山水相连,各生态环境要素相伴共生、相互影响、联系紧密,但是“山川形便”的自然生态地理分区被“犬牙交错”的行政区划阻隔、分治,并衍生出一系列的体制性障碍,使区域内生态空间管治与协作面临诸多困难。如太湖大部分湖区归江苏省管辖,但南岸仍有70米水面属浙江省湖州市,又涉及太湖流域管理局、太湖渔业管理委员会等多个跨区域部门。各行政主体、机构在隶属上的分割,使各行政区域的管理目标不一致,不利于太湖整体性治理。受制于行政区划的限制,三省一市环保政策和管理衔接不足,各地方环保法规和环境管理措施不一致,区域生态环境合作也缺乏明确的量化目标、清晰的职责以及完善和合理的考核机制,严重制约了长三角区域生态保护的统筹协调发展。此外,对于《纲要》中要求的“切实加强生态环境分区管治”,三省一市均未形成明确的管治原则和思路,多元参与的现代环境治理体系格局尚未形成,生态空间保护政策法规体系建设相对滞后,不能适应长三角区域生态空间一体化的发展需求。
  自然保护地零散分布,生态系统性保护不足
  长三角区域在不断强化区域大气污染和流域水污染联防联控的同时,缺乏针对生态空间的一体化管理机制,有利于生态空间共同保护与管控的规划体系也尚未建立。长三角区域自然保护地总面积占比不到12%,且呈碎片化分布,由于缺乏总体保护规划和科学、系统、规范的自然保护地管理体系,各类生态保护体系的管控与空间范围存在重叠,保护体系不一致,导致生态空间依然存在“保护空缺”。更有一些自然保护地被人为割裂,成为“生态孤岛”,破坏和影响了自然保护地整体生态功能和价值。特别是跨省域的丘陵山地、河湖水系以及各类保护地在保护管理与开发程度等方面不相统一,生态空间保护修复在短期内难以形成“一盘棋”。如长三角海岸沿线分布着众多国家级自然保护区和湿地公园,但相对分散,环境监测、管理措施各不相同,加之沿海经济开发强度大,海岸带地区生物多样性保护面临威胁,适宜生境面积呈下降趋势。
  配套制度不够健全,生态监管能力薄弱
  《纲要》印发后,三省一市已分别制定了实施方案,但目前仅浙江省印发了相关的生态环境保护专项行动计划。总体来看,长三角区域生态环境监测、评估、监督、执法、考核等配套政策制度规范尚未建立健全,区域性配套制度体系尚不完善,难以协同高效发挥生态效益。基于生态安全的实时监控、预测预警的应用还非常薄弱,生态空间监测技术和网络体系尚未形成,缺乏统一的标准体系、统一的监测体系、统一的执法体系。地区经济发展的不均衡导致各地生态环境治理水平和管理能力建设不均衡,经济相对落后的苏北、皖北、浙西等地区能力建设远落后于上海、苏南、浙北等发达地区。尽管生态保护红线已上升至国家战略高度,但与之配套的环境准入、绩效考核、责任追究、生态补偿等诸多政策尚不明确,尤其是区域性红线配套制度体系尚未建立,不能有效解决跨省域、跨流域的生态环境问题。
 
长三角区域生态空间一体化保护的对策建议
  深入贯彻习近平生态文明思想的核心要义,对标《纲要》中有关生态空间共保方面的目标设置和任务安排,建议加强长三角区域生态空间保护和管治,促进生态空间资源合理配置、空间结构高效组织、空间政策精准实施,以更好地协同推进经济更高质量发展和生态环境更高水平保护。
  建立生态空间一体化管理体制,完善生态空间协同治理体系
  建议在推动长三角一体化发展领导小组机制下成立由有关部委和三省一市政府参与的长三角区域生态环境保护机构,统筹生态环境保护重大决策,统一实施综合生态环境执法。在长三角区域统一制定生态空间保护与修复规划,统一监督管理跨行政区域关键生态空间。同时,在重点治理领域(如责任分担难以界定且治理较困难的流域生态管治、乡镇农村生态用地保护、自然保护地管理、跨区域横向生态补偿等)和重点区域(如长三角生态绿色一体化发展示范区)探索建立党委政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的协同治理体系。
  完善跨区域管理的工作机制,强化生态空间系统性保护
  建立三省一市生态空间共同保护会商机制与协调联动工作机制,重点解决跨区域、跨省市交界地区生态空间“应保未保”及保护效率偏低的问题。在严格落实生态保护红线、自然保护区管理的基础上,从生态系统整体性保护目标出发,识别重要的生态廊道、网络节点、城市绿地以及省(市)交界区域的生态用地,作为生态空间保护的重要补充,做到“应保尽保”。同时,加强对跨界省(市)交界区域的保护,将长三角区域主要跨界山脉(皖浙交界白际山脉、皖南—浙西—浙南山地等),河流中、上游丘陵山地区及重要河口(如上海南通交界河口)、城市绿地、陆海交界生态脆弱敏感区域等纳入生态空间一体化管控范围,强化区域生态廊道和绿楔建设,提高整个长三角生态保护区域的连通性。
  进一步强化生态环境部门监管能力,提升监管效能
  结合《纲要》要求,构建生态环境分区管治制度,针对不同功能区生态空间制定不同的管治策略,进一步强化生态环境部门对生态空间监管的精细化、科学化水平。如对于经济相对更发达的上海、苏南、浙北等地区,进一步严格对城镇建设用地挤占湿地等生态系统行为的管控,制定精细化的政策措施提升生态系统质量和生态系统服务功能;而对于经济相对欠发达的苏北、皖西、浙西南等地区,围绕长江生态廊道、淮河—洪泽湖生态廊道、环巢湖地区等重要生态系统,强化生态保护与修复,逐步增加生态空间,探索提升优质生态产品的供给路径与模式。此外,加快制(修)订生态空间监管标准,监测、执法配套制度政策,加大对生态保护红线、自然保护地、重点生态功能区、跨区域生态脆弱和敏感区的监测,定期开展生态空间管理专项督察,进一步提升生态监管效能。
【基金项目:中央级公益性科研院所基本科研业务专项基金重点项目“长三角区域生态环境现状评价与规划跟踪评估研究”(GYZX200204)】
(刘冬系生态环境部南京环境科学研究所副研究员;徐梦佳、杨悦、林乃峰、邹长新,生态环境部南京环境科学研究所。徐梦佳系本文通讯作者)
(责任编辑:admin)
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