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论固体废物资源化利用的生产者责任延伸制度——以无废城市试点建设为背景

时间:2021-03-05 16:29来源: 未知作者:兰婕

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  无废城市是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领,通过推动形成绿色发展方式和生活方式,持续推进固体废物源头减量和资源化利用,最大限度地减少填埋量,将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。需要明确的是,无废城市本质是一种城市管理理念,旨在最终实现城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。无废城市建设的关键在于固体废物的治理,我国在固体废物的资源化利用领域正处于探索阶段,尚未建立健全的生产者责任延伸制度。

  在无废城市建设进程中,生产企业作为主要主体,其行为直接影响着生态环境保护与资源可循环利用,但仅仅依靠源头减量无法实现无废城市的理念。生产者责任延伸制度是将生产者对其产品承担的环境责任从生产环节延伸到产品设计、废物处置等整个产品生命周期,实现环境成本内部化的废物管理制度创新。

  2019年,《“无废城市”建设试点工作方案》提出了以铅酸蓄电池、动力电池、电器电子产品、汽车为重点,落实生产者责任延伸制,到2020年,基本建成废弃产品逆向回收体系。

  新《固废法》首次明确提出固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的原则,这是建设生态文明的重要举措,也体现了对固体废物处理的重视,各主体在此原则指导下开展对固体废物的处置。同时,新《固废法》规定国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。生产者应当按照规定以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系,并向社会公开,实现有效回收和利用。国家鼓励产品的生产者开展生态设计,促资源回收利用。这也是无废城市建设中对生产者责任延伸制度落实的有力依据,生产者需严格履行环境义务,积极承担生产者延伸责任。

无废城市生产企业固体废物资源化利用现状

  广东省深圳市、内蒙古自治区包头市等11个城市作为我国首批“无废城市”建设试点。同时,将河北雄安新区、北京经济技术开发区等5个区域作为特例,参照“无废城市”建设试点一并推动。笔者以各地试点开展至2020年8月31日之间的具体举措为分析对象,对目前“11+5”无废城市建设试点现状做了系统梳理(表1)。

 

试点建设工作总结与问题分析

  通过对我国“11+5”无废城市建设的梳理分析,除了少数未开展监管体系建设的城市,我国试点城市大都按照五大体系展开,具体包括制度体系、技术体系、市场体系、监管体系、项目工程体系,普遍出台了试点工作方案、实施方案,制定了一般工业固体废物利用处置的地方政策,以及相关的技术规范。我国无废城市试点的实施立足于城市核心问题和薄弱环节,有针对性地设计方案来构建完善的城市固废管理体系。同时,许多试点城市与地区也紧密地结合区域特色,推出了因地制宜的政策,如海南省结合三亚市海域面积广、海岸线长的特点,针对国际热点关注的海洋垃圾问题,以白色污染综合治理为抓手,通过限塑减塑专项工作方案、河道垃圾清理清运等,减少陆源垃圾入海。

  生产企业是落实固体废物污染防治的责任主体,也是落实生产者责任延伸制度的责任主体。生产者责任延伸制度的责任范围主要包括开展生态设计、使用再生原料、规范回收利用、加强信息公开4个方面。无废城市建设中,生产者责任延伸制度在信息公开方面投入较大,各试点城市都建立了相应的固废利用处置项目,积极探索固废利用技术,实现固体废物的资源化利用;也通过推进循环经济园区的建设,实现园区循环化改造;与此同时,各地适应信息化背景,努力提高了固体废物资源化利用管理的信息化水平,大多建立了固体废物智慧监管平台,通过信息化手段加强环境风险的排查与溯源,这也有利于落实生产者责任延伸制度。

  同时,实践中仍存在生产者责任延伸制度落实不到位的现象,具体表现为,各试点城市与地区主要是在技术体系和项目工程体系方面落实生产者责任延伸制度,如通过加强对生产企业的规范管理、建立绿色产业链等的要求,而在制度体系方面,政策文件主要集中在生活垃圾分类、城市建筑垃圾管理上,缺乏具有普遍适用效力与强制效果的生产者延伸责任制度法规。对新《固废法》的具体落实与适用缺乏重点关注。

 

协同推进生产者延伸责任制,加快建设无废城市

  完善生产者责任延伸制度相关法律法规
  我国生产者责任延伸制度的萌芽出现在部门规章中关于废弃物回收利用及处置的规定,但直到2004年《固体废物污染环境防治法》的修订才标志着生产者责任延伸制度概念正式引入立法。2017年,《生产者责任延伸制度推行方案》(以下简称《推行方案》)出台,为生产者责任延伸制度的推进确立了总目标:到2020年,生产者责任延伸制度相关政策体系初步形成;到2025年,生产者责任延伸制度相关法律法规基本完善。目前,我国生产者责任延伸制度规定较分散,除《推行方案》整体进行了规定外,其他多为按照行业、领域进行的细分规划,但方案本身对于生产单位具体承担生产者延伸责任的程度、种类、范围并未进行明确规定。同时,应研究建立强制回收产品目录,拓宽实施生产者延伸责任制的领域。

  实现政府严格监管,推进信息平台建设
  生产者延伸责任制度的直接落实需要明确责任与义务。政府采取严格监管,首先需要做到的是加强对违法行为的处罚力度。同时,为了保障严格执法,政府应运用信息化手段,提高固体废物管理能力。通过完善固体废物“互联网+”监管系统,实现处置全过程监管和可追溯。探索“互联网+”资源配置新模式,优化固废处置能力和需求的匹配,配套服务各企业和产业园区,解决小微企业固废危废处理难的紧迫问题,让固废危废得到合规处置的同时,也能够匹配到资源循环利用的最佳处置方式,让固体废物实现“资源”“合规”双达标。可以将浙江省的纵向、横向细化平台分析、推进子系统同步建设经验作为借鉴,在今后全国无废城市建设中予以推广。

  健全生产者责任延伸制度保障机制
  生产者责任延伸制度的落实需要明确企业的责任承担范围,同时配套相应的保障机制。笔者认为主要可以从两个方面展开。
  首先,推进企业环境信用评价制度,各地政府应结合区域特色,制定相应的企业环境信用评价办法,将固体废物重点企业纳入环境信用评价范围。将其承担生产者延伸责任的情况列入重点考察范围,通过将生产者责任延伸制度与企业环境信用评价挂钩,发挥环境信用等级评定的约束与激励作用。
  其次,在固废领域探索押金回收制度。当前已有许多国家通过立法明确生产者需要承担废弃产品回收处理责任,要求生产者自建回收体系或加入回收组织来履行回收责任。同时,还通过征收押金来完成回收率目标。我国目前已在农业废弃物领域开启了环境押金制度的尝试,《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》中规定按照“谁购买谁交回,谁销售谁收集,谁生产谁处理”的原则,实施废弃农药包装物押金制度,探索基于市场机制的回收处理机制,对废弃农药包装物实施无害化处理和资源化处理。在无废城市建设中对固体废物领域实施环境押金制度值得尝试,可以在总结试点城市与地区的经验上,选取部分重点种类的固体废弃物为对象,探索实施押金回收制度方案。

  运用市场化手段,提高固体废物资源化利用资金支持
  政府可以通过设立专项资金的方式来推进科学管理固体废物,也可以积极引导金融机构资金向工业固废综合利用领域倾斜,加大绿色信贷支持力度,为生产企业提供有力的资金支持。河南省许昌市创新性地发行了专项债券支持无废城市建设试点重点项目,还采用了特许经营、政府与社会资本合作、股权合作、企业独资等模式,积极引入德国欧绿保在餐厨垃圾领域先行先试,也引入了许多生产企业在建筑垃圾再生利用领域进行尝试。

  拓宽社会组织与民众监督渠道,加强宣传教育
  协同推进生产者延伸责任制度,需要加深社会组织的参与程度。从海南省三亚市的无废城市建设试点工作来看,2020年3月27日,三亚市人民政府与世界自然基金会(World Wide Fund for Nature,WWF)北京代表处签署合作意向书,三亚市正式成为中国首个加入WWF全球“净塑城市”倡议的城市。工作重点包括引进国际合作项目与资源,推动废弃物收集、重复利用和回收循环。除发挥社会组织的推进与监督作用外,还应重点关注和保障公民的监督权,借助智慧化信息平台、政府官网、企业网站等途径充分公开相关指标及信息,并将企业践行生产者责任延伸制度的具体举措与实效及时更新,拓宽公民参与监督的渠道。无废城市的建设也应积极动员全社会成员的参与,定期开展主题讲座、宣传活动等,培育良好的城市氛围,公众形成的绿色消费习惯也有助于反过来推进生产企业在整个产业链中的绿色行为。

(兰婕,中国政法大学)


(责任编辑:admin)
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