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从“千里之外”到“触手可得”——论公众参与环保设施的可及性扩展

时间:2021-07-15 10:04来源: 中华环境作者:王梦锜

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  从距离公众“千里之外”到进入生活“触手可得”,公民参与、监督环保设施的可及性越来越强。环保设施向公众开放成为常态,有助于打消公众对于环保设施的困惑与回避心理,有效化解“邻避效应”。而环保设施常态化向公众开放,也有助于公众加强对其监督,从而促进环保设施运转更加透明和规范。

  从距离公众“千里之外”到进入生活“触手可得”,公民参与、监督环保设施的可及性越来越强。环保设施向公众开放成为常态,有助于打消公众对于环保设施的困惑与回避心理,有效化解“邻避效应”。而环保设施常态化向公众开放,也有助于公众加强对其监督,从而促进环保设施运转更加透明和规范。公众在参观环保设施的同时,也是在接受环境教育,提升自身的环境保护意识。
  环保设施向公众开放在走向常态化的同时,应该有更多创新,尤其是注重多运用线上“云参观”,破解环保设施接待能力有限的瓶颈,扩大公众参与覆盖面。环保设施向公众开放,还应该搭建更多平台,整合多方力量共同参与,让环保设施和公众真正实现“零距离”。

环保设施开放的现实背景与意义

  建设完善城市环保基础设施是解决环境问题的关键所在,从广义上看,环保设施包括环境监测、污水处理、垃圾处理、危险废物和电子废物处理四类设施。在过去很长一段时间内,企业为了降低生产成本,扩大经营利润,使得环保设施不配套、应急池及配套设施不完善、违法排污、危险废物未委托有资质单位进行处置等问题频发,产生了较大的环境风险,威胁环境安全。
  因此,2017年原环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》,明确指出环保设施和城市污水垃圾处理设施是重要的民生工程,对于改善环境质量具有基础性作用。推动相关设施向公众开放,是保障公众环境知情权、参与权、监督权,提高全社会生态环境保护意识的有效措施。
  2018年,国务院又进一步发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》,文件中指出,要支持城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理设施建设。相关政策文件的出台进一步将环保设施建设问题推向公众的视野,该类项目兼具邻避设施和公益项目的双重属性,政府多为项目规划和决策者,企业为项目建设方和受益者,二者实际上成为环境治理中息息相关的利益共同体。由此可见,当前和今后一个时期,增加各类公共环保基础设施和提高公共服务供给仍然是城市化进程的重要内容。
  环保设施开放目前主要以项目制的方式推进,此类项目经由政府部门主导,相关环保组织推动。在这一社会互动过程中,逐步形成了政府、企业、社会组织与公众的对话关系,构建了环保设施领域内的多边沟通、畅通了四方的合作渠道;推动越来越多从前在四围高墙之内生产经营、“闲人免进”的设施单位变为向市民开放的“城市客厅”,增强了环保设施接受公众参与监督的可及性。此外,通过公众走进环保设施、了解环保工作、参与环保行动,既能充分发挥环保设施在环境教育中的专业优势,又能起到实际的监督作用,督促相关企业完善环保设施配套,在落实环境保护等方面实现了社会价值。

环保设施可及性与公民互动的内在张力

  环保基础设施的建设经历了从相对封闭、不可进入到逐步向公众开放参观,其可及性在逐步扩大。但在环保设施可及性扩展的过程中,环保设施项目建设与公众参与并非是和谐统一的关系,而是始终存在内在张力与紧张关系。

  双重张力何以表现
  于企业而言,企业为环保设施项目的建设方,但受到建设成本、预期收益及环保意识等因素的影响,多数企业都存在侥幸心理,迟迟不进行环保基础设施完善,甚至发展出了不同的应对策略,例如只在上级进行行政检查时开始环保设施,而其他时间依旧“束之高阁”。究其原因,是因为环保设施建设等基础性环保投资促进企业价值上涨的作用路径及条件不明确。企业天生具有逐利性,如果环保设施建设或者说环保投资不能为其实现企业价值上涨,那么政府对企业社会责任的要求与企业实现盈利能力快速提升的要求将会持续处于张力状态中,不是东风压倒西风,就是西风压倒东风,难以找到一个平衡点。
  于公民而言,由于以往推动环保设施向公众开放的力度不强,使公众参与的可及性低,更造成了公众的抵触心理,从而引发“不要建在我家后院” “凭什么由我们来承担应该由整个社会承担的后果”等“邻避效应”心理,有时甚至会采取强烈和坚决的、高度情绪化的集体行为及抗争行为。由于邻避设施的受益人群数量巨大和分布松散,同时环保设施对公众的直接影响非常有限,其参与意愿较低,在积极履行环保责任义务方面存在明显的搭便车动机。因此,陷入了环保设施公众参与领域的“三个和尚没水吃”的尴尬境地。
  近年来,我国因生活垃圾处理设施、污水处理厂或危废处置中心等环保基础设施建设或运营引发的环境邻避事件高发、频发,一定程度上影响到了环保基础设施的实际建设。

  可及性扩展的关键环节
  逐步扩大环保设施公众参与的可及性、进行邻避补偿机制的实践,或许是弥合二者内在张力、缓解紧张关系较为行之有效的方法。一方面,环保设施向公众开放,是生动形象、直观易懂的环保教育形式, 可以让公众了解环境污染的成因,明白污染易、治理难的道理,从而增强公众环保的责任意识,有效化解邻避现象。这是拓展公众参与、消除公众偏见、争取公众信任的关键一步棋,理应成为常态。截至目前,全国地级及以上城市向公众开放的设施单位已达到2101家,环保设施开放工作已取得一定成效。另一方面,通过邻避补偿机制可以对利益重新协调分配,实现个人利益与公共利益、少数人利益与集体利益等关系平衡。具体到邻避补偿应用中,通过货币补偿、实物或权益性补偿等策略重新调整相关方利益,把“邻避”设施外部成本内生化,诸如政府提供更加完善的公共服务,企业出让一定的预期经营收益等,弥补项目实施后对居住环境、道路交通、土地价值等方面的实质性影响,以及居民因环境改变而产生的心理落差等,促使达成新的利益平衡,维护环境公平正义,进而消减邻避风险。
  在环保设施项目建设过程中,通过开放公众参观与补偿机制共同作用,从长期来看可以缓解企业社会效益与逐利性、设施建设与公众参与两方面的紧张关系,构建政府、企业、公众等城市利益共同体,推动利益关系由“张力—博弈”向“合力—共享”发展。
  环保设施向公众开放单位要坚持把社会效益放在首位,将社会效益、环境效益和经济效益有机结合,通过向公众开放,积极推动周边学校、社区、居民参与生态环境保护,增加环境保护实践经历。

政策建议

  环境保护并非靠单一主体治理就能完成,需要多方形成合力去共同完成这项系统性工程。从政策制定与执行的过程来看,主要可以从政策议程确立、可行性研究、政策宣传几方面进行。

  确立社会政策议程:加强多主体之间的沟通对话机制,实现主体间联动
  在现实社会中,公众对环境保护的认知和关注可以通过非正式群体和日常交往传播。但要形成对政府有影响的公众议程,很大程度上需要通过一定的群体性行动和媒体报道表现出来。公民参与制度设计有助于解决其整体代表性的问题,有效的政策议程设计和广泛的公民参与在这一过程中的作用十分重要。因此,政府确立政策议程必然要畅通民意反映渠道。
  环保设施开放的过程中涉及相关企业、环保组织及公众,民众对环保中的哪些问题最为关切、这一领域哪些企业的环保设施可面向社会开放、公众想以何种形式更好地了解环保设施作用等内容,这些都应更广泛地听取民意。环保设施向公众开放的根本目的是为了增强大众对环境保护的认识,而扩展公众参与的可及性则是必要路径。因此,在环保设施向公众开放的过程中,特别是针对政策及项目的执行中,不同参与主体应多多协商,互联互通,形成合力推动环保设施可及性进一步扩展。

  可行性研究:进行政策试点工作,汲取成熟地区先进经验,降低试错成本
  环保设施建设虽然长期来看一直在推进,但其快速发展则主要是从2017年原环境保护部同住房和城乡建设部组织颁布《意见》后。其发展规划与后续如何进一步扩大开放力度,增强公民参与监督的可及性仍需要继续探索。
  在未来出台环保设施建设的相关文件时,在正式方案实施前可先在局部区域进行实验性实施,以便为化解环保设施可及性与公众参与的内在张力积累经验。环保设施向公众开放如先在部分企业或部分环保领域进行,则便于及时发现方案存在的问题,做进一步修改,为环保设施更深入地向公众开放、增强公民参与热情做好保障。除试点性工作外,相关部门与社会组织可以多向环保基础设施发展成熟的地区和国家借鉴发展经验,从相关政策建设中汲取精华,便于规避一些成熟地区在发展过程中已经遇到过的问题,推进公众参与生态环境社会治理,营造全民共建、共治、共享的氛围。

  政策宣传:巩固提升公众生态文明意识,主动行使监督权与知情权
  政策宣传是为了让广大社会成员了解政策目标、原则及意义,从而自觉支持政府相关行动。环保设施向公众开放,首先,应加强公民对环保设施参观的了解与兴趣,可联合教育、科技等有关部门,进一步优化环境教育管理机制。将环保设施向公众开放与环境教育有机结合起来,让生态文明理念更加深入人心。其次,发挥生态环保系统新媒体传播矩阵作用。主管部门及设施单位充分利用新媒体新技术手段和形式开展宣传,引导公众更方便快捷地获取信息、报名参与、表达感悟。充分发挥微博、微信、抖音等新媒体平台的作用,鼓励运用网络直播、自媒体传播等方式实现线上“云参观”,破解环保设施接待能力有限的瓶颈,扩大公众参与覆盖面与社会影响力,让环保设施可及性真正落实到位。最后,通过大众传媒及新媒体对环保设施可及性扩大的宣传,可以使政府和企业的行动置于群众的监督之下,使政策行动过程的透明度增强,从而减少企业与官员在环保设施开放决策中的不合理行为,使得环保设施可及性扩展的效率和质量得到提高。

(王梦锜,北京大学社会学系)
(责任编辑:wxc)
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