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加强生物多样性法律保护 推动人与自然和谐共生

时间:2021-10-08 14:18来源: 中华环境作者:秦天宝

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  中国是世界上生物多样性资源最丰富的国家之一,也是生物多样性受到威胁最严重的国家之一。自从加入联合国《生物多样性公约》以来,我国不断提高中国的履约能力,推动了中国履约实现了从“追随者”到“重要参与者”,再到“积极贡献者”的角色演变。

  生物多样性是人类赖以生存的必要条件,是人类社会可持续发展的重要基础,是全球生态安全和粮食安全的重要保障。1992年通过的联合国《生物多样性公约》(以下简称《公约》)将生物资源的保护和可持续利用作为《公约》的首要目标,标志着生物多样性保护进入新的时期。从此,生物多样性从一个纯粹的科学术语,开始成为一个政治名词和经济概念,成为全球关注的热点问题之一。
  中国是世界上生物多样性资源最丰富的国家之一,也是生物多样性受到威胁最严重的国家之一。自从加入联合国《生物多样性公约》以来,我国实行以内促外的履约策略,通过不断完善国内生物多样性法制的方式,不断提高中国的履约能力,推动了中国履约实现从“追随者”到“重要参与者”,再到“积极贡献者”的角色演变,实现了历史性跨越,生物多样性保护法律体系已经初步建立。我国的生物多样性保护法律法规体系,一部分是《环境保护法》等综合性立法,里面包含生物多样性保护的规定;另一部分是《生物安全法》《野生动物保护法》等多部单行法、行政法规、部门规章和地方性法规,以及最高人民法院制定的与生物多样性保护相关的司法解释。
  “法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”要想更好发挥法律对生物多样性保护的作用,需要“良法”,更需要“善治”,需要通过一系列理念、机制、制度来保障。应从优化行政管理、强化司法保护、扩大公众参与三方面着手。

优化行政管理

  法律的执行需要相应的管理体制作为保障,科学、高效的管理体制也是提升法律实施效果的重要推动力。为协调各部门生物多样性保护工作,加强对生物多样性的保护和可持续利用的顶层设计,我国于2011年成立了由环境保护部等22个国务院部门组成的“中国生物多样性保护国家委员会”。同时,为优化现有机构部门设置,对相关职能进行整合,2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中提出建立生态环境部、自然资源部、国家林业和草原局等一系列机构,优化各部门之间的职权划分,以适用生态文明建设新发展。
  现阶段,我国生物多样性保护行政管理体制已趋向优化,但在实践中仍存在不足。首先,整体性、系统性不强。不同于国际履约,在国内的生物多样性保护行政管理,缺乏牵头的主管部门,很难形成合力。如在自然保护地建设方面,会涉及自然资源部(国家林业和草原局)、生态环境部、水利部等多个部门,缺乏牵头部门。虽然已建立起相关协调机构,有协调之名,但实际上效果不彰。其次,各部门职能设置部分重叠。如在防范外来物种入侵领域,海关总署、市场监督总局、卫生与健康委员会均有检疫的职能,多头治理不仅不能带来更周全的管理,反而容易导致相互推诿,或者重复执法,执法效率大大降低。最后,部门监督有效性欠缺。生物多样性保护具有系统性、技术性等特点,我国目前缺乏对生物多样性保护工作考核与评价机制,同时对相关职能部门的监督也有所缺失,权力的运行缺乏监督与制约。
  优化生物多样性行政管理体制,应进一步明确生物多样性保护主管部门,统筹生物多样性保护工作。同时,对现有部门职责进行更明确的划分,进一步明晰管理边界,避免职能重叠。优化协调机制,组建协调机构,当相关部门或机构执法发生冲突时,介入协商解决。加强对生物多样性保护工作的外部监督,建立与之配套的监督考核机制与追责机制,强化主管部门的责任。

强化司法保护

  司法保护是生物多样性保护的最后屏障,也是生物多样性保护最有力的工具。近年来,我国生物多样性司法保护取得显著成就,生物多样性案件数量日益增多,且涉及领域越来越广泛。
  首先,环境司法专门化推动生物多样性保护。目前我国已经建立起世界上人数最多、机构最完备的环境资源审判体系。截至2019年6月,已建立各级环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭1201个。各级法院逐渐推动涉及环境保护的民事案件、刑事案件、行政案件统一归口于环境资源审判庭或专业审判团队进行审理的“三合一”审理机制。最高人民法院发布的《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想 为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》提出将生物多样性案件纳入专门化研究和审理范围,为加强生物多样性司法专门化保护奠定了基础。
  其次,预防性公益诉讼强化生物多样性保护。生物多样性保护呈现出公益、私益交叉融合的特征,而且生物多样性破坏往往具有不可逆性,事后补救往往耗资巨大且无法修复。因此,在司法保护路径上选择预防性公益诉讼更有利于生物多样性保护。《环境保护法》坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(简称《解释》)对公益诉讼案件受理范围进行了明确规定。《解释》提出,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼。一系列法律为预防性公益诉讼提供了法律支撑。我国司法实践已有许多生物多样性预防性司法保护的案例。
  最后,注重以刑罚手段保护生物多样性。我国《刑法》《野生动物保护法》等法律对损害生物多样性的行为均有刑事处罚的规定,《刑法》第三百四十一条规定:“非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。”《野生动物保护法》在法律责任一章规定违反该法有关规定构成犯罪的,依法追究刑事责任。《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对“珍贵、濒危野生动物”进行了解释,对“情节严重”进行了释明。刑罚手段在生物多样性保护领域的运用,体现了最严格的制度、最严密的法治保护生物多样性的理念。
  我国生物多样性司法保护在不断增强的同时,仍有进步空间。法院环境资源审判庭在生物多样性全领域保护尚未发挥全部实质作用,司法专门化有待进一步推进,还需要培养专门化人才,提升审判的公正性;注重生物多样性保护的司法协同,协调司法系统内部与外部政府部门协同合作,实现多元共治。生物多样性保护预防性公益诉讼现阶段多为民事公益诉讼,应积极开展预防性行政公益诉讼,并建立二者衔接机制;扩大生物多样性刑法保护范围,加强刑法手段对生物安全、遗传资源保护等领域的保护;将生物多样性保护纳入生态环境损害赔偿,全面提升生物多样性司法保护水平。

扩大公众参与

  生物多样性保护是一个系统工程,加之我国幅员辽阔,生物多样性资源丰富多样,仅仅依靠政府作为,再加上受资金、人员等要素的限制,很难实现生物多样性保护与可持续发展的立法目的。因此,在生物多样性保护中,需要积极鼓励公众参与。已经出台生物多样性保护相关法律中都有提倡公众参与的相关条文,如《野生动物保护法》第五条规定国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与野生动物保护活动,支持野生动物保护公益事业。我国公众对生物多样性保护的认识逐步提高,但公众参与仍然不够。
  “知法”方能“守法”,扩大公众参与,应加强生物多样性保护相关法律法规的普法工作,创新生物多样性保护宣传教育形式,发挥网络等新媒体的传播作用,推动全社会树立生物多样性保护的法律意识,努力形成全民学法、全民守法的氛围。注重民意表达,在制定生物多样性保护相关法律、划定自然保护地、确定生物多样性保护名录、生物多样性影响评价和风险评估等过程中,需要广泛调研,重视民意表达,积极听取公众意见,特别是利益相关群体的意见,同时拓宽民意反映渠道,优化公众建言献策流程,提高与公众沟通的效率。发挥民间组织作用。近年来,环境保护公益组织在生态保护中的作用越来越突出,在宣传政府政策、开展环境保护活动、环保治理与生态修复等工作中,民间组织的身影越来越多,政府要做好积极引导,给予政策、资金、技术支持,充分发挥民间组织在生物多样性保护中的作用。强化企业社会责任,企业相对于公众而言,有着更强的经济实力,进行生物多样性保护工作有着更充足的保障,发挥企业的社会责任,增强企业的荣誉感,鼓励支持企业参与到生物多样性保护中来。重视专家学者意见,生物多样性保护工作,涉及多个学科领域,具有显著的专业性特征,需要积极听取相关领域专家学者意见。
  党的十九大报告指出,要加快生态文明体制改革,建设美丽中国。构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性。山、水、林、田、湖、草、沙是一个生命共同体,加强生物多样性保护,我们要摒弃“人类中心主义”的观点,用整体系统观来指导工作,充分发挥法律的“杠杆”作用,加强生物多样性法律保护,推动人与自然和谐共生。

(秦天宝,武汉大学环境法研究所教授、博士生导师)
(责任编辑:wxc)
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