实现碳达峰、碳中和的立法应当遵循立法规律，制定科学的立法方案。这个方案，就是在做好充分准备的前提下，在时机成熟的时候，制定《中华人民共和国气候变化应对法》，而不是在这个法律之外，再专门制定实现碳达峰、碳中和的法律。

  在2020年第75届联合国大会上，习近平主席代表中国向世界郑重承诺，力争在2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和。中国政府的庄严承诺，不仅勾画了中国未来绿色低碳转型发展的光明前景，而且再次表明中华民族是一个充满善意，对全人类的命运高度负责的民族。
  在党中央提出实现碳达峰、碳中和的目标之后，关于如何运用法律手段支持碳达峰、碳中和，尤其是在相关立法路径的选择上，引起了热烈的争论。有的专家提出制定“碳中和促进法”的立法思路，有的专家提出制定“碳中和问责法” 的立法思路，有的专家提出修改现行有关法律法规的立法思路，还有的专家提出制定有关指导意见或者相关决议的工作思路。而在此之前，我国有关部门已经对气候变化应对法的起草工作开展了多年深入研究。在新的形势下，如何正确处理实现碳达峰、碳中和目标与制定气候变化应对法之间的关系，实施科学的法治进路，需要有关部门认真研究，科学决策。

首先要执行好现行与减碳相关的各项法律法规

  人类进入工业文明社会之后，由于无节制地向大气排放二氧化碳等温室气体，致使地球的温度不断升高，造成气候变暖等灾难，危及人类的生存。如何在生产生活中减少对煤炭、石油等化石能源资源的依赖，成为当前和今后人类社会共同面对的重大任务。
  中国立法机关和政府多年来高度重视环境领域的立法，制定了一系列重要的与减碳、碳汇、气候变化应对相关的法律法规。这些法律和法规包括：
  一是关于减碳的法律法规。《节能法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《可再生能源法》《煤炭法》等法律法规，规定了一系列抑制二氧化碳等温室气体排放相关的法律措施和法律责任条款。
  二是关于碳汇的法律法规。所谓“碳汇”，一般是指通过植树造林、节能减排等途径，抵消自身所产生的二氧化碳等温室气体的排放量。碳汇是更加积极主动地应对气候变化的措施。《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《海洋环境保护法》等法律法规，规定了一系列与碳汇相关的法律措施和法律责任条款。
  三是《环境影响评价法》《气象法》等法律法规。对建设项目和重要规划的制定依法进行环境影响评价，是推进节能减排、预防环境污染和生态破坏的重要法律措施，并对抑制二氧化碳等温室气体的排放，也会产生积极影响。全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》和《气象法》等有关法律法规针对减缓和适应气候变化制定了一系列的重要措施。
  四是环境监测等法律法规。环境监测是国家推进生态环境监管的重要监督手段，随着国家碳达峰、碳中和目标的确立，监测的范围必将会有所扩大。近年来，个别地方部门和企业对环境监测数据进行篡改的行为时有发生，导致若干环境监测数据失真，严重影响国家环境决策和生态环境保护的管理效果。
  五是专门对温室气体的排放作出限制性规定。在国家层面，《大气污染防治法》第二条第2款规定了“大气污染物和温室气体实施协同控制”；《森林法》第一条将“调节气候”作为立法目的之一；《促进科技成果转化法》第十二条第3项明确国家支持“提高应对气候变化和防灾减灾能力”的科技成果转化；生态环境部于2020年年底专门制定了碳排放交易的有关规章。国务院在这个基础上，抓紧制定规范碳排放权交易的专门的行政法规。在地方立法层面，《北京市绿化条例》《贵州省义务植树条例》都明确规定“倡导……实现碳中和的绿色环保理念”，《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》规定探索建立碳排放权交易制度，“促进实现国家碳达峰、碳中和目标”。天津市等地方人大常委会正在抓紧研究制定碳达峰、碳中和的专门地方性法规。
  对于各项已经制定并施行的法律法规，有关部门在执法和司法办案时，都应当严格执行。这些法律法规的严格执行，都会在一定程度上促进减少碳排放的实际效果，都是对保护气候环境做出的实际贡献。

应当加快气候变化应对法的立法进程

  以上立法虽然取得一定成绩，实践中也产生一定效果，但是距离实现碳达峰、碳中和的要求，还有很大的差距。这一结论的依据是：首先，实现碳达峰、碳中和所迫切需要的专门法律制度尚未建立起来。目前已有的法律法规，立法目的主要是森林资源利用和保护、防治大气污染、固体废物污染防治等，虽然对实现碳达峰、碳中和的目标有益处，但所规范的内容大多不够直接和具体。因此，实现碳达峰、碳中和目标所需要的各项专门的法律制度，尤其是监测标准制度、碳排放权交易制度以及责任追究制度等专门法律制度在我国并未真正建立。其次，相关的法律之间以及法律内部的制度之间缺乏有效的统筹，相互之间矛盾冲突的规定层出不穷。现有碳减排的相关立法涉及《污染防治法》《自然资源法》《能源法》《科技法》《森林法》《草原法》《防沙治沙法》等多个领域，这些立法都在一定程度上涉及温室气体控制，但因为当时的立法条件限制，不可能对碳达峰、碳中和的目标愿景进行统筹考虑，立法目的和各项法律制度之间无法做到协调配合，有效推进。
  为此，建议将制定“气候变化应对法”作为生态文明建设和可持续发展领域的立法重点选项。
  关于制定气候变化应对法，建议建立以下立法框架和主要内容：
  明确立法目标。建议将“促进低碳发展和循环发展，实现碳达峰和碳中和目标愿景，减缓和适应气候变化，保护地球环境”设定为立法目标。与这个立法目标相适应，国家可以规定一定阶段的温室气体的净排放量的指标，便于有关部门和企业根据自身的实际情况进行遵守。
  明确规范重点。应当确立气候变化减缓和适应的基本原则、主要制度和措施，为推进气候变化的减缓和适应，提供基本的法律指引。实现碳达峰、碳中和目标主要强调对二氧化碳的控制，而应对气候变化既包括减缓气候变化，又包含对气候变化的适应。这里所称的主要制度包括控制温室气体排放所需要的进展报告制度、评估制度、咨询制度、公众参与制度、信息公开制度、年度报告制度、考核制度、责任追究制度、公益诉讼制度等。
  推进气候变化减缓。重点建立以减碳为核心的法律制度，明确碳排放总量的确定标准和分解方式，实施法律法规的评价和责任考核办法。当前应当通过制定相关的行政法规，推进碳排放权的交易，先将实现碳达峰、碳中和目标急需的制度建立起来，为调动社会力量参与控制碳排放做出实际贡献。为此，生态环境部于2021年5月17日发布《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》的公告。该公告指出，为进一步规范全国碳排放权登记、交易、结算活动，保护全国碳排放权交易市场各参与方的合法权益，生态环境部根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，组织制定了《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，并对有关登记事项做出公告：全国碳排放权注册登记机构成立前，由湖北碳排放权交易中心有限公司承担全国碳排放权注册登记系统账户开立和运行维护等具体工作；全国碳排放权交易机构成立前，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作；《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》自本公告发布之日起施行。
  推进气候变化适应。推进建立气候风险预测预警机制、创新气候适应相关技术措施的政策激励措施和法治保障措施。推进对气候变化的适应，这是《气候变化应对法》的最大特点，这是任何专项的碳达峰、碳中和的法律措施所无可替代的。
  从长远来看，制定专门的《气候变化应对法》是世界各国普遍的发展趋势。通过专门制定《气候变化应对法》，确立我国的碳达峰、碳中和目标，明确碳排放管理和控制主体的权责范围、各类主体的权利义务，实现各相关主体的利益平衡，构建国家统一协调监管和地方、部门分工负责相结合的碳排放管理体制和协调机制，必将有力推进我国实现碳达峰、碳中和目标，促进气候控制目标的如期实现。与此同时，根据气候变化的专门法律，可以有效促进各领域碳减排法律法规政策调整和完善，为开展相关的监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决、科技创新等活动提供明确的法律依据。这样做的实际效果，对于提升我国国民经济和社会发展的整体素质，也有极大的益处。
  笔者建议，实现碳达峰、碳中和的立法应当遵循立法规律，制定科学的立法方案。这个方案，就是在做好充分准备的前提下，在时机成熟的时候，制定《中华人民共和国气候变化应对法》，而不是在这个法律之外，再专门制定实现碳达峰、碳中和的法律。笔者不赞成当前制定“碳中和促进法”“碳中和责任追究法”等法律，主要理由是：实现碳达峰、碳中和目标是一个重要的目标指向。根据我国的立法习惯和立法技术，为了实现某个特定的目标，不宜单独制定法律。法律是规范特定主体之间的权利和义务关系的制度规范，其具有长期性、普遍性、规范性、极大权威性和反复适用性等特征。因此，为实现碳达峰、碳中和目标，在立法安排上，我们必须立足于气候变化控制的实际，对包括控制碳排放在内的相关内容作出科学的顶层设计。这个设计必须有科学的体系化的制度安排，并与有关的法律和制度做好衔接。否则，就会出现立法工作的“一阵风”，将需要长期开展的工作以“短平快”的方式体现出来，在“一阵风”过去之后，又不得不恢复正常的立法轨道，如此这般，必然严重浪费立法资源，造成实际工作的被动局面。
  运用法治手段推进气候变化应对也是国际社会的普遍做法。目前，全球已有欧盟和数十个国家制定了与气候变化相关的法律。欧盟对制定气候变化应对法律十分重视，专门制定《欧洲气候法》，这个法律规定了未来30年的欧盟的温室气体的减排目标。根据这个目标，到2030年将温室气体在1990年的水平上减少至少55%；到2050年在全欧盟的范围内实现碳中和，到2050年之后，实现温室气体的负排放。
  英国于2008年在两党共识的基础上出台了《气候变化法案》，规定设立气候变化委员会，作为独立的评估机构，监督评估法律的执法进程并适时提出改进建议，为制定短期以及中长期目标提供科学支撑。根据该法律还建立了五年一期的碳预算制度。该国根据《气候变化法案》，到2019年碳排放已经比1990年实际减少了41%。还计划于2030年再减排至少68%。同时，英国政府已经根据到2050年实现碳中和的目标，于2020年提出了第六次全国碳预算，计划在2035年前将碳排放减少78%。根据2019年修改后的法案，进一步提升碳减排的力度，规定到2050年实现净零排放，同时要求定期进行气候变化的风险评估。
  德国十分重视减碳和气候变化应对。《德国联邦气候保护法》于2019年12月18日生效。2021年6月24日作出修订，将碳中和的时间表从2050年提前到了2045年，2050年之后实现负排放。德国还特别强调地方立法的配套实施，自1997年以来，德国16个州中已经有10个州出台了州级的气候变化应对法，所有的州地方立法都必须与联邦的气候变化应对法保持一致。
  与此同时，法国、瑞典、丹麦、匈牙利、新西兰等国也把到2050年实现“碳中和”“气候中性”或“净零排放”的目标纳入本国的有关法律之中。
  以上国外相关立法和减排经验，对我国实现碳达峰、碳中和目标以及相关立法，提供了有益的经验借鉴和工作参考。

在过渡期，建议党中央和全国人大常委会先制定推进实现碳达峰、碳中和目标的相关指导意见和“决议”

  碳达峰、碳中和的相关立法和实际工作的推动，既涉及我国内部的经济结构调整和整体经济工作的大局，又涉及我国与有关国家的气候外交谈判的外交工作大局，为此，我国实际碳达峰、碳中和目标的推进和立法进度，都需要在党中央的统一领导下，作出科学合理的统筹安排。基于各方面的考虑，对气候变化应对的立法，设定一个过渡期是十分必要的。在这个过渡期内，建议采取以下措施：
  建议由党中央和国务院联合发文，对实现碳达峰、碳中和目标以及应当采取的重大制度措施，提出专门的指导意见。这个指导意见，既指导国家的碳达峰、碳中和工作，又为将来制定专门的“气候变化应对法”，做出政策和制度建设上的必要准备。
  建议全国人大常委会及时制定“积极推进实现碳达峰、碳中和目标的决议”。这是因为，党中央高度重视碳达峰、碳中和工作，全国人大应当及时跟进。但是，制定气候变化应对法，规定各项重要的法律制度，需要一个较长的过程，国家和社会都要进行长期的各方面的准备，做出必要的适应。这在客观上需要全国人大常委会先制定一个“积极推进实现碳达峰、碳中和目标的决议”，为我国实现碳达峰、碳中和目标，作出明确清晰的政治意愿表达。这样的立法工作安排，既鲜明表达了我国立法机关对推进实现碳达峰、碳中和目标的鲜明政治态度，又为将来专门制定“气候变化应对法”做出必要的立法准备。
  我国全国人大常委会2009年曾经专门制定的《关于积极应对气候变化的决议》，与笔者当前建议制定的“积极推进实现碳达峰、碳中和目标的决议”并不矛盾。立法所处的时代不同，决议所提出要求的角度也不相同。“积极推进实现碳达峰、碳中和目标的决议”，反映了时代的进步和实现碳达峰、碳中和目标下的新形势新任务新要求，对于我国当下和今后一个时期推进实现碳达峰、碳中和目标，必将发挥重要的立法指引作用，必将对全国的碳达峰、碳中和工作的开展产生极大的推动作用。
  强化行政执法和司法保障。各级人民政府及其有关行政主管部门，是实现碳达峰、碳中和目标的领导机关。尤其是各级生态环境保护部门，更是气候变化应对事业的主导行政机关。各级人民政府及其有关行政主管部门，一定要严格执行国家碳达峰、碳中和的各项法律法规，同时，要在起草相关法律法规以及相关党内法规等方面，充分发挥国家生态环境保护行政主管机关的专业优势，积极推动相关法律法规的及时出台和实施。
  人民法院和人民检察院作为国家的司法机关，要充分认识到实现碳达峰、碳中和目标对于我国建设社会主义现代化强国的极端重要性，在提高认识的基础上，应当抓紧进行气候变化应对领域的纠纷化解和诉讼程序的准备工作。比如，在国务院碳排放权交易的行政法规出台实施的背景下，应当对碳排放权交易中可能发生的纠纷争议问题进行认真研究，提出解决预案，并建立相关纠纷争议的预防制度和解纷机制。要开展相关公益诉讼的研究并提出司法指导意见。有关检察机关应当积极开展相关检察公益诉讼的探索。要抓紧研究发布与实现碳达峰、碳中和相关的指导性案例或典型案例，帮助指导广大生态环境检察官、生态环境法官正确处理与碳达峰、碳中和相关的司法案件，同时为立法机关开展气候变化应对立法，作出法律实施机关独特的司法适用支撑。

简短的结论

  笔者的研究结论是，为了做好实现碳达峰、碳中和目标和气候变化应对工作，从较长的时间考虑，应当研究制定“气候变化应对法”。2021年的工作，建议由党中央专门制定推进碳达峰、碳中和的指导意见，然后由全国人大常委会制定 “积极推进实现碳达峰、碳中和目标的决议”。笔者坚信，妥善处理好党中央制定的有关指导意见、全国人大常委会制定的“积极推进实现碳达峰、碳中和目标的决议”和下一步出台的“气候变化应对法”之间的关系，以及大力推动国务院和有关部门制定的碳排放权交易等法规，有利于充分发挥法治手段对实现碳达峰、碳中和目标的促进保障作用并实现中国的气候变化控制雄心，进而为建设生态文明，构建人类命运共同体，实现全球的和平发展和可持续发展，做出中国的重要贡献！
  本文系国家社科基金重大项目“国家治理现代化视域下的生态环境保护法律体系研究”（编号： 20ZDA089）的阶段性成果。

（孙佑海，天津大学中国绿色发展研究院执行院长、法学院院长、国家生态环境保护专家委员会委员、中国法学会环境资源法研究会副会长、全国人大环境与资源保护委员会法案室原主任）