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中央生态环境保护督察:环境治理的制度创新

时间:2021-05-13 11:49来源: 中华环境作者:樊烨

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  加强生态环境治理是促进绿色发展、建设美丽中国的应有之义,也是培育新经济增长点、推动经济发展方式转变的必然要求。长期以来,我国出台了一系列保护环境、节能减排的环境规制政策,但部分政策未落实到位,生态环境治理效果不尽如人意。为全面贯彻落实党中央关于加强生态环境治理、建设生态文明的决策部署,自2015年以来,党中央创造性地将运动式治理(Campaign-Style Governance)同“督察”应用于生态环境治理领域(即“中央生态环保督察”),形成了中国特色的环境规制和运动式治理实践。

中央生态环保督察的理论基础

  环境规制
  政府对市场的监管,在经济学理论中一般被称为“规制”(Regulation),相关学科即为规制经济学(Regulatory Economics),是政府对私人经济部门进行规制活动的系统研究。
环境规制的概念起源于规制理论。传统经济理论认为,环境规制的必要性在于环境的公共物品性和环境污染的负外部性,解决思路主要是明晰产权和征收庇古税。随着部分学者将规制理论应用于环境领域研究后,相关成果逐步受到学术界和实务领域的关注。一般来说,环境规制是指为解决环境污染问题,政府制定和实施的政策或政策簇。实践中,环境规制形成不同的政策工具。经济合作与发展组织(OECD)将环境规制工具分为命令型、市场型和公众参与型。我国的命令型环境规制包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等。市场型环境规制工具可以分为基于价格的环境规制和基于数量的环境规制两种,前者如排污费征收制度,后者如排污许可证制度。公众参与型环境规制有时又被称为自愿型环境规制,主要是指行业协会、企业自身或其他社会组织提出的协议、承诺或计划,相关企业可以参与也可以不参与。比如ISO 14000环境管理标准、企业事业单位环境信息公开、国家重点监控企业自行监测及信息公开、国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开等。
  运动式治理
  运动式治理是为了维护社会秩序,公共部门运用公权力强制快速处理某些社会问题的过程,也是政府在治理资源短缺和治理工具有限时所采取的一种治理方式。作为一种具有历史渊源的治理模式,运动式治理一直应用广泛。一些学者认为,运动式治理“贯穿于中国大历史之中,是中国国家治理逻辑的重要组成部分”“其突出特点是(暂时)打断现有体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破或整治原有的体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源,集中各方力量和注意力来完成某一特点任务”“运动式治理的出现并不是一种简单的非常规现象,相反,它在我国的治理体系中发挥着不可或缺的功能”。
  与常规治理方式不同,运动式治理具有自身特点,一是主要依靠政治力量推动,比如思想上的意识形态宣传、行政上的组织网络化渗透以及实施中对政治合法性的依赖等;二是自上而下,依靠行政组织自身动员的方式进行的集体行动;三是有着具体的行动目标和独特的行动方式,比如强制权限、政治竞赛、选择性激励、压力机制等。现阶段运动式治理主要体现为针对各种不同的社会问题,特别是针对一些日常行政监管失灵的问题的集中整治和专项行动,常常被用于打破体制机制局限,实施临时机制来缓解问题。
  学术界对运动式治理的评价呈现两极化态度,一种是“有限否定和类型化承认”,另一种是认为运动式治理所取得的效果不具有可持续性,很容易反弹。但由于运动式治理建立在现有的行政系统之上,故运动式治理与常规治理被认为是连接与互嵌,也可以相互更迭和替代。因此本文认为,对运动式治理效果的评价应该包括短期和长期两个维度,短期即看治理的目标是否实现,比如能否有效根除治理对象的违法违规行为,对于长期效果来说,应当侧重于关注是否推动良性制度变迁。
  行政督查
  西方公共管理理论和实践中,一般将督察称为行政控制或行政监察,是公共政策过程中的一个环节、贯穿政策决策和实施全过程的“链中之线”。我国所称的政府督查,一般是指县级以上政府在职权范围内根据工作需要开展的监督检查,是同党内监督、人大监督、司法监督、纪检监督、舆论监督、群众监督等并行的监督体系的重要组成部分。目前,督查部门已经成为各级党委和政府办公厅(室)的标配常设机构。
  目前,国内学者对国内政府督查的研究相对较少,且集中在对经验文章、领导讲话、政府报告等公文类资料的分析,比如将督查作为督促政策有效执行的重要手段,政府绩效评估和形成机制中的有机环节;再如认为目前的督查存在缺乏法制化基础、可操控性程序等问题,比如地方政务督察力量有限、缺乏反馈机制、督察方式较传统等问题等。

中央生态环境保护督察的政策过程

  中央生态环境保护督察的前身
  中央生态环境保护督察实施之前,环境规制(包括环保部门对环境保护工作实施监督管理)是环境保护部门的一项常态化工作。其法律基础来自《环境保护法》(1989年),并随之建立起国家—省—地市—县4级“环境监察机构”和华东、华南、西北、西南、东北、华北六大督查中心,形成了纵横交错、层层叠叠的环境规制常态化工作机构。这一阶段(2002—2014年)的环境规制工作强调“企业主体责任”,工作重点也是检查、督促污染企业遵守环保政策法规、改正环境违法行为,还引入了政法部门常见的“挂牌督办”作为工作手段。
  2014年,环境规制发生重大转变。随着《环境保护部综合督查工作暂行办法》《环境保护部约谈暂行办法》等文件印发,政府以及相关职能部门被纳入第一次环保督查范围,督查内容包括了政府履职情况、政策实施情况等。这表明,中央政府已经充分意识到地方政府不推行或推行不力是环境规制政策难以落实的重要原因,并决心通过将运动式治理同政府督查相结合的手段,解决环境持续恶化、规制效果欠佳等问题。环境规制的重点由“督企”向“督政”转变。
  2015年7月,在中央全面深化改革领导小组推动下,《环境保护督察方案(试行)》正式印发,第一次将地方党委和政府的环境保护责任纳入监督范围,即环保督察的“党政同责”“一岗双责”。一方面,这是对环保督察力度不足和“治标不治本”(不涉及党委责任)的回应;另一方面,这表明中央希望借助更大力度的运动式治理,打破环保部门的传统科层体系(包括直属地方督查中心),以在环境规制方面取得更好效果。
  中央生态环境保护督察阶段
  中央生态环境保护督察始于2015年。2015年12月—2016年2月,中央政府首先在河北省开展督察试点,其间共办结31批2856件环境问题举报,关停取缔非法企业200家,拘留123人,行政约谈65人,通报批评60人,责任追究366人。随后,中央生态环境保护督察正式启动。2016年7月中旬到8月中旬、2016年11月下旬至12月底、2017年4月下旬至5月底、2017年7月底至8月初,中央政府分四批对全国各省(区、市)开展了环保督察。2018年,为进一步传导压力、压实责任、解决问题,中央政府还对第一轮中央环境保护督察整改情况开展了“回头看”。
  2019年7月,中央政府启动了第二轮中央生态环境保护督察,并在三方面进行了扩展和创新(注:第二轮中央环保督察尚在进行,本文叙述可能不尽完整):一是提高政治性,将习近平生态文明思想和中央领导同志有关生态文明建设和生态环境保护重要指示批示贯彻落实情况纳入督查范围;二是扩大督察范围,第二轮第一批中央生态环境保护督察纳入中央企业,强调企业在环保方面的社会责任,第二轮第二批纳入中央部门,将环境污染问题的产生和解决上溯到政策研究制定环节;三是加强督查规范性,强调严格按照《中央生态环境保护督察工作规定》等依法依规开展工作。
  以中央生态环境保护督察为基础构建环境规制制度
  经过多年实践,我国以中央生态环境保护督察为基础和核心,构建了5个层面的环境督察工作体系。一是上文所述的中央生态环境保护督察。与其他督察方式相比,中央生态环境保护督察规格高、力度大,重在短时间内发现和推动解决问题,同时加之“回头看”,确保督察效果和问题整改落实到位。二是全国人大常务委员会开展环境执法检查。作为全国人大的一项重要监督工作,人大执法检查一般由副委员长带队组成执法检查组,重点对有关部门和地方政府贯彻落实《环境保护法》情况进行执法检查。三是生态环境部开展的强化督查。强化督查一般聚焦党中央、国务院关心的重点问题(如治理散乱污、改善大气质量等),通过交办问题和工作约谈等方式,层层传导压力,推动解决问题。四是生态环境部开展的常规区域监督检查,即6个区域督查局对所属区域环境污染地方和企业进行日常性的监督检查。五是各省(区、市)仿照中央生态环境保护督察等开展的本地区环保督察工作。经过几年的实践,生态环境保护督察已经从一项区域性、层级较低且影响有限的生态环境监管工作发展成为涵盖党政、覆盖全国、持续推进且影响深远的环境规制制度。

下一步对策建议

  中央生态环境保护督察是近年来我国为扭转生态环境持续恶化、实现可持续发展的一项重要政策措施,是具有中国特色的制度创新。从已有学术研究和政府报告来看,社会各界普遍认为自实施以来,以空气质量指标为代表的环境质量有较为显著的改善。
  未来可以从以下几方面进一步完善该制度。一是注重数字治理、发挥群众监督的作用。中央生态环境保护督察实施以来,一直存在“时间紧迫、工作量大、人员有限”等问题,充分发挥微信、微博等互联网平台和各种数字化、信息化手段的作用,让群众成为生态环境监督的“眼睛”,变生态环境部门“单兵突击”为政府、社会、公众合力治理,将是确保环境监督“广覆盖”“无死角”的重要举措。研究能够发挥各方面积极性、形成能够使群众直接对环境问题行使决策权的体制机制,推动环境保护与经济发展相协同。二是注重总结提炼中央生态环境保护督察中好的经验做法,并将其作为制度保留和坚持下来。研究表明,持续的运动式治理有利于纠正引导地方工作导向、打破僵化的科层组织、整合分散的治理力量,并可能产生长期的政策效果,但如果未能实现同常规治理互嵌,治理效果短期化将不可避免。2019年,以党内法规形式印发的《中央生态环境保护督察工作规定》,是中央生态环境保护督察制度嵌入常态化的环保治理体系的重要尝试,以此为基础进一步完善多层级、多角度的中央环保治理体系,是实现中央生态环境保护督察管理“精细化”和“转型升级”的当务之急。

【本文受清华大学产业发展与环境治理研究中心资助】
(樊烨,清华大学服务经济与公共政策研究院)
(责任编辑:wxc)
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