我国是世界上固体废物产生量最大的国家之一，每年新增固体废物100多亿吨，历史堆存总量高达600～700亿吨。固体废物产生量大、利用不畅、非法转移倾倒、处置设施选址难等问题日益突出，已经成为民心之痛、民生之患，也影响到经济社会的可持续发展。开展“无废城市”建设，是我国固体废物领域生态文明体制改革的一个组成部分，是深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要抓手，是美丽中国建设目标的内在要求。党中央、国务院高度重视“无废城市”建设工作。2018年，国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》（国办发〔2018〕128号）提出，在深圳等11个城市以及雄安新区等5个特殊地区开展改革试点，已取得明显成效。

       2021年11月，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出，“十四五”时期，推进100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，鼓励有条件的省份全域推进“无废城市”建设。生态环境部会同相关部门稳步推进“十四五”时期“无废城市”建设工作，于2021年12月10日，联合印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》（环固体〔2021〕114号）。同年12月，生态环境部向各省（区、市）生态环境部门发函表示，择优推荐“十四五”时期“无废城市”建设候选城市。经过四个多月的精心筛选，2022年4月，生态环境部会同相关部门，根据各省份的推荐情况，综合考虑城市基础条件、工作积极性和国家重大战略安排等因素，筛选确定113个城市和8个特殊地区在“十四五”时期开展“无废城市”建设。这“113+8”个城市及地区来自全国31个省（市、区），包括27个省（区）的109个地级城市、4个直辖市的32个辖区及雄安新区、兰州新区、光泽县、兰考县、昌江黎族自治县、大理市、神木市、博乐市8个特殊地区。“十四五”时期“无废城市”建设的大幕正式拉开。

       “点上有特色、区域有创新、整体有质量”是我国“无废城市”建设的工作思路，这一工作思路在国家、区域、城市各层级政府及企业中得以贯彻。

“无废城市”建设工作进展现状

       国家全力保障“无废城市”建设，为实现“整体有质量”保驾护航。作为“无废城市”建设工作的牵头部门，生态环境部开展了大量工作，与国家发展改革委等17个部门和单位建立了“无废城市”部际协调机制，加强部门协作配合，统筹推进“无废城市”建设工作。为调动各地积极性，指导各地有序推进建设工作，2022年6月，生态环境部举办全国“无废城市”建设工作推进会议，黄润秋部长出席会议并讲话。他要求各地提高政治站位，加快编制实施方案，落实建设任务，深化改革创新，高质量推进“十四五”时期“无废城市”建设工作。生态环境部还举办了“无废城市”建设实施方案培训班，指导各地因地制宜编制实施方案，制定好废物清单、任务清单、项目清单、责任清单。此外，围绕部门责任清单、“无废细胞”建设指南、“无废指数”、固体废物领域碳减排核算方法、先进适用技术等关键共性问题，组织生态环境部固体废物与化学品管理技术中心等10余家技术单位开展专题研究，全力为“无废城市”建设扫清障碍，提供专业指导。针对项目融资难问题，生态环境部联合国家开发银行搭建政银合作平台，组织开展“无废城市”项目融资模式创新试点，指导相关城市和地区科学设计“无废城市”建设工程项目，创新融资模式。

       各省份和区域纷纷加大“无废城市”建设支持力度，为实现“区域有创新”贡献力量。据了解，目前浙江、江苏、河北、山东、上海等省级行政区先后印发了“无废城市”建设方案，云南、河南、湖北、吉林、海南等省份正在积极推动全省域“无废城市”建设。总体来看，“无废城市”建设呈现出“以点带面，逐步推开“的良好态势。除了扩大建设范围，各省在理论创新、管理创新、模式创新等方面也做出了很大努力。其中，浙江省率先开展“无废指数”研究工作，并在2022年发布全国首个“无废指数”，目前已发布5期，为国家开展“无废指数”研究积累了大量的经验。四川省和重庆市开展成渝地区双城经济圈“无废城市”共建，探索构建固体废物“横向耦合、原料互供、资源共享”生态产业链。广东省正在粤港澳大湾区开展“无废湾区”建设，探索建立“无废湾区”固体废物区域协同示范。江苏省开展“无废运河”建设，探索河道长效综合管理模式。作为钢铁大省，河北省集中精力打造钢铁冶金行业“固废不出厂”的全量化利用模式。重庆市、上海市正在探索“无废城市”法制化，尝试通过立法推进全市“无废城市”建设。

       各建设城市稳步推进“无废城市”建设工作，为实现“点上有特色”多向发力。试点期间，“11+5”个试点城市及地区在固体废物管理体制机制、“无废城市”建设推进方式、各领域固体废物减量化资源化无害化技术创新等方面，形成了大量的可复制可推广的经验模式。这些经验模式已经成为“十四五”时期“无废城市”建设的重要参考。循着试点时的足迹，100多个城市纷纷行动，据了解，已有110余个城市（含直辖市辖区）和地区成立了以党委政府负责同志为组长的“无废城市”建设领导小组，100余个城市（含直辖市辖区）和地区成立了工作专班，几乎所有城市都已经印发了具有本地特色的“无废城市”建设实施方案。此外，很多城市已经在探寻本地在工业、农业、生活领域固体废物治理方面的好经验好做法，发现本地特色，不断总结不断完善，希望能为其他兄弟城市乃至全国的固体废物管理提供可参考的成功经验及模式。

“十四五”时期“无废城市”建设仍面临诸多问题

       部分城市对“无废城市”建设要求认识不到位。“无废城市”建设涉及发改、工信、生态环境、住建、农业农村、邮政等多个部门，是一项系统性、综合性工作，需要各部门协力推进，优化集成相关资源配置。但有些城市党委政府简单地将建设工作压在生态环境部门身上，难以实现齐抓共建、综合集成的效果。据了解，尚有多个城市（含直辖市辖区）和地区尚未建立相关工作领导机制和推进落实机制，生态环境部门独木支撑，难以有序推进工作。

       “无废城市”建设内容需要进一步拓展和深化。城市对固体废物“三化”推动减污降碳协同增效方面的探索不够深入。在深化制度改革方面，不少地方固体废物管理的责任清单尚未有效建立，固体废物管理存在职责不清、分工不明等问题。一些管理制度有待创新突破，固体废物管理的数据壁垒尚未有效打破。此外，固体废物资源化利用等方面的技术标准供给不足，投融资模式创新能力不强，项目资金短缺问题依然突出。

       成效评价体系和激励政策有待建立。当前，“无废城市”建设指标体系初步解决了如何建设的问题，但反映建设成效的评价体系尚未建立，在引导各地持续高质量推进“无废城市”建设上存在不足。同时，对于真抓实干、取得明显成效的城市和地区，国家也没有制定明确的激励措施，在一定程度上影响了这些地方的积极性及后续推动力度。

积极推进“十四五”时期“无废城市”建设工作

       进一步发挥省级政府的统筹协调和工作督导作用。自觉把“无废城市”建设工作融入构建新发展格局、实现高质量发展大局。党的二十大报告提出“要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系”，是在注重固体废物减量化和无害化的基础上，进一步突出强调固体废物的资源化。“无废城市”建设一头连着减污，一头连着降碳，一头连着产业发展，一头连着构建新发展格局，一头连着城市治理能力和治理体系现代化，一头连着生产方式生活方式的变革。各城市及地区要以“无废城市”建设为契机，推进经济社会全面绿色转型，大力推进各类固体废物资源化利用，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现高质量发展。

       深入开展“无废城市”建设模式创新。国家及省级各相关部门应加强技术支撑，指导相关城市和地区在畅通堵点、理顺体制机制、强化协同和制度集成、增强内生动力方面大胆创新、先行先试，建立健全“无废城市”建设制度、技术、市场和监管体系，推进城市固体废物精细化管理，打造一批可看、可学、可推广的特色亮点。生态环境部作为国家牵头单位，应当会同相关部门加强统筹协调，优化资源配置，开展精准帮扶，保障全国“无废城市”建设整体质量。

       建立完善“无废城市”建设成效评价体系。提升“无废城市”建设的战略定位，让“城乡无废”成为美丽中国建设的重要指标。落实固体废物污染防治目标责任制和考核评价制度，基于“无废城市”建设指标体系，研究建立“无废指数”评价指标和“无废城市”建设工作评估办法，分别对城市固体废物管理水平和“无废城市”建设成效进行全面评价。强化评价结果应用，对建设成效明显的地方加大激励支持力度，在分配安排中央生态环保专项资金时予以倾斜支持；建立动态调整机制，适时让建设成效不明显的地方退出国家“无废城市”建设名单。


       【赵娜娜、刘国正，生态环境部固体废物与化学品管理技术中心】