在2022年12月168个重点城市空气质量排名中，陕西省咸阳市、西安市、渭南市、宝鸡市位列后20位，其中，咸阳市位列倒数第一、西安市位列倒数第二、渭南市位列倒数第三、宝鸡市位列倒数第十九；在2022年1—12月168个重点城市空气质量排名中，渭南市、咸阳市、西安市位列后20位，其中渭南市位列倒数第一、咸阳市位列倒数第二、西安市位列倒数第四。

       为扭转关中地区空气质量的被动局面，全面提升陕西省大气污染治理水平，陕西省委省政府印发五年行动方案、高规格召开动员会、安排3个专项督察组进驻五市区，开展为期两个月的大气污染治理专项督察，引起了社会各界的高度关注和热议。

       一方面，2023年3月，陕西省委召开常委会会议，审议了《大力服务民营经济高质量发展十条措施》《陕西省大气污染治理专项行动方案（2023—2027年）》。会议强调，要认真贯彻习近平生态文明思想，下气力推进大气污染治理，打好减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿组合拳，加强汾渭平原大气污染防治协作和应急联动，以更加有力的举措推动大气环境质量得到更为明显的改善。

       另一方面，陕西省副省长钟洪江近日赴西安、咸阳、铜川三市，调研关中城市集中供热、大宗货物运输“公转铁”、机动车排放检测、挥发性有机物治理等大气污染治理工作情况。

       数件大气治理的落实行动反映出陕西省委省政府对深入打好污染防治攻坚战工作的高度重视，同时也释放了一个强烈信号：当前汾渭平原大气治理面临严峻形势，特别是关中城市（西安、咸阳、渭南）大气治理刻不容缓。空气污染已经成为制约陕西经济社会高质量发展的重要瓶颈之一，亟待全社会共同关注和参与治理。

再论成因

       2016年，一张来自韩城的工业园区大气污染照片引起了环保社会组织“空气侠”对陕西关中地区大气问题的关注。这一年的12月，重污染天气开始袭扰全国多个省份，与此同时，“空气侠”开始在陕西咸阳、渭南以及山西临汾等地开展摸底调研。而在此前几年，河北被认为是中国空气污染最糟糕的地区，并吸引了更多人的目光。

       2017年初，山西临汾多个监测站点二氧化硫数据破千引发全国关注。“空气侠”们翻越太行山，穿过黄河，进入山西、陕西、河南三省交界地区，同时“黄三角行动”大气专项行动也在渭南、运城、临汾和三门峡等地启动。这个二氧化硫平均浓度全国最高、PM2.5平均浓度全国第二的区域，由此成为守护蓝天的新主场。

       2018年，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，汾渭平原首次替代珠三角，和京津冀、长三角一起组成了我国蓝天保卫战新的三大重点区域。2020年10月，生态环境部、国家发展改革委、工业和信息化部等多个部门联合印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2020—2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，陕西省西安（含西咸新区）、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市（含韩城市）以及杨凌示范区都在列。

       2022年春，空气侠基于对汾渭平原长达7年的区域大气观察实践，在有关专家的指导下，提交了两份政策参考建议，其中《关于陕西关中城市群大气污染管控和空气质量改善的若干建议》对于关中城市群特别是西安、咸阳、渭南等地的空气污染成因作了分析：不利于污染物扩散的地形因素、气象条件以及区域污染物传输影响均客观存在。

       该建议提出，首先，本地区空气污染最重要的成因是能源和产业等结构性问题未发生根本好转，污染物排放量现状不容乐观。关中地区以重工业为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路为主的交通运输结构没有根本改变，成为区域大气质量改善的关键困局。关中盆地虽然“坑小盆浅”，但却密布高污染排放企业，分布着30多家火电厂以及众多的集中供热站，还有大型的煤化工厂、石油化工厂、钢铁厂等工业污染源。未来，本地区空气质量改善效果依然紧密依托工业布局和能源结构调整。

       其次，跨区域联动缺乏强有力的法律机制保障。陕西关中地区作为汾渭平原地区的重要组成部分，同样面临这样的挑战。关中地区的大气治理成效不仅在于局地的改善，还需要同山西、河南、甘肃等省份加强跨行政区的联动。汾渭平原地区目前尚未有区域法律机制的支撑，制约着跨区域协同联动的效能。

       此外，本地区公众生态环保意识和行为改变还存在提升空间。打好污染防治攻坚战三大标志性战役，离不开社会各界的广泛参与。而本地区公众对于空气质量的认知依然以PM2.5为主，对于臭氧、新污染物等有关因子的认知还亟待提高；特别是近年来密集出台新标准、新政策，这些新信息都需要引导公众及时地理解与学习，从而提升参与治理的自觉性与积极性。
              
如何破局？

       第一，以减污降碳协同增效为总抓手，积极推动产业结构转型升级。随着近年来一系列强有力的政策措施的出台，关中地区的空气质量改善成效显著，但是未来的改善难度反而会比京津冀及周边地区、长三角地区更大，唯有扎实地从结构转型升级和高质量发展上找出路。在“双碳”背景之下，关中地区需要统筹污染防治和降碳协同、PM2.5治理和臭氧治理协同、传统污染物治理和新污染物防治协同，积极发展高新技术产业和新能源产业，严格控制“两高”项目在关中地区布局。2023年4月起正式施行的《中华人民共和国黄河保护法》第86条明确规定：“黄河流域产业结构和布局应当与黄河流域生态系统和资源环境承载能力相适应。严格限制在黄河流域布局高耗水、高污染或者高耗能项目。黄河流域煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等行业应当开展清洁生产，依法实施强制性清洁生产审核。”

       第二，对现行的空气质量考核评价标准适时进行优化调整。改变单纯以优良天数比例增加来评价考核城市空气质量成效的考核模式，要客观认识到空气质量改善存在波动性但整体趋好的事实。沙尘天气、新污染物等新阶段污染元素同样需要推动纳入考核标准。此外，要制定和实施“共同但有区别”的空气质量考核评价标准，统筹好环保和民生、污染防治和经济社会发展之间的关系。

       第三，建立以“西安都市圈”为核心的关中大气污染区域联动机制。随着西安都市圈规划的出台，关中城市群以及汾渭平原的大气污染联防联控工作也需要进行调整。需要突破城墙思维，联动渭河流域城市以及周边城市，建立联动和协同机制，实现关中城市群之间在环境空气质量改善维度上的你追我赶、共同进步。

       第四，推动区域协同法律机制研究，为跨行政区联防联控提供坚实保障。推动区域协同立法，不仅关系到污染防治攻坚战的成效，也关乎流域生态保护和高质量发展。汾渭平原地区可借鉴京津冀及周边地区的立法经验做法，加快汾渭平原地区污染防治和应对气候变化协同立法的研究，为关中地区空气质量改善和经济社会可持续发展提供有效的法律保障。《中华人民共和国黄河保护法》作为我国第二部流域性法律，不仅为黄河流域高质量发展提供了根本保障，也为流域内有关法律法规制定提供了基本遵循。

公众参与路向何方？

       结构转型、标准优化、联动机制、法律保障对于推进关中地区大气持续改善和高质量发展至关重要，而这些必然离不开关中人民，以及热爱陕西、热爱关中、热爱西安的朋友们的共同支持。发掘和释放公众参与的潜能，推动构建多方共同参与治理的环保体系同样不可或缺。

       窗口期的路径
       聚焦关中地区夏季臭氧高发期和秋冬供暖季（每年11月至次年3月）两个窗口期开展专题调研，鼓励和保障公众广泛深入参与大气监督。

       2022年7月，山西省开展了大气污染公众监督员项目的培训。培训之后，25名大气公众监督员奔赴吕梁、晋中、临汾、运城，深入一线，积极开展环境科普知识宣传动员、汾渭平原清洁取暖调研和大气污染防治举报监督等一系列工作。通过微信渠道，借助压力传导和靶向跟踪，推动了多个地区大气污染问题解决。除了与环保部门的互动外，在调研期间，大气监督员还向部分地区的自然资源部门、水利部门以及基层政府进行问题反馈。在探索实践中，“大气监督员＋部—省—市—区/县—村镇相关部门”的互动机制得以形成。

       2022年8月至2023年1月，大气监督员共开展线上线下科普宣传活动23次，覆盖受众4.5万多人次，线上发布科普宣传文章19篇，开展大气监督活动21次，现场发现污染源40余处，为当地生态环境执法部门提供了第一手资料。此次项目在强化精准治污、带动公众积极参与打赢蓝天保卫战和构建现代环境治理体系等方面发挥了重要作用，为全省生态环境质量改善作出了积极贡献。

       与传统的公众监督举报不同，大气监督员作为一个更加高效的公众参与大气治理机制，更注重参与的科学性与推动问题改善的实用性，具有鲜明的生命力。在未来，该机制还可以不断进行优化升级，服务更多大气污染防治重点区域。

       回溯来看，陕西省是“大气公众监督员机制”的试点省份，积累了很多公众参与环境监督治理的经验。在西安市层面，我们看到，2020年和2022年，西安市高新区生态环境分局先后两次公开招聘生态环境保护义务监督员。近期，“咸阳发布”发布推文《@咸阳人，发现身边环境污染问题，请立即举报！》：拨打咸阳市“12345”政务服务便民热线，也可拨打“12369”环境问题投诉电话进行举报。咸阳的做法是有奖举报，这个做法并非首创，在国内多个地区都有先例，但是依然值得借鉴推广。通过发动家乡人、身边人参与监督，汇聚起更多元、更强大的守护蓝天的力量。

       2023年3月，中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》中明确提出，紧紧围绕全面贯彻落实党的二十大精神、推动高质量发展，直奔问题去，实行问题大梳理、难题大排查，着力打通贯彻执行中的堵点淤点难点。“牢固树立和践行‘绿水青山就是金山银山’理念方面的差距和不足，推进美丽中国建设、保护生态环境和维护生态安全中的主要情况和重点问题”也是其重要研究内容之一，这也为社会组织、高校科研机构等提供了新的工作机会与创新空间。

       常态化的路径
       开展减污降碳宣传教育，构建多元共治大环保格局。借助新技术、新媒介和新渠道，普及和宣传大气污染防治和“双碳”知识；充分发挥社会团体和民间组织、专家学者以及网络大V的作用，组织“公众开放日”，设立“特约观察员”，举办环境圆桌沙龙等活动，引导公众积极参与，践行绿色生活方式，推动构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众广泛参与”的现代环境治理体系。比如近期，“空气侠”“暖蓝行动”观察员走进西安市智慧环保综合指挥中心开展探秘“环保智慧大脑”活动，通过参观体验、座谈交流等方式，近距离感受生态环保科技魅力，助力大气污染治理专项行动。

       习近平总书记在党的二十大报告中强调，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。加强污染物协同控制，基本消除重污染天气。空气改善非一日之功，需要坚持精准治污、科学治污、依法治污。努力做到问题、时间、区域、对象、措施精准，确保各项政策举措科学有效，坚持用法治手段保护蓝天白云，避免“一刀切”和“运动式”攻坚，人民群众关切盼望的蓝天才会常伴左右。

       坚持多元协同、齐心合力，突破关中地区大气污染防治困局指日可待。同时，我们也期待走向国际社会，讲述守护“关中蓝”、共促高质量发展的本土故事。



       【赵亮，“空气侠”创办人；马小风，空气侠媒体研究员；冷昕媛，空气侠环境研究员】