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构建我国蓝色碳汇交易制度的法律思考

时间:2023-11-17 16:42来源: 中华环境作者:高姗

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       蓝色碳汇交易通过市场化机制使蓝色碳汇供给者获利,激发社会主体的培育动力以提高我国蓝色碳汇的产出量,可作为我国实现碳中和目标的制度路径。现阶段,我国蓝色碳汇交易的政策导向性较强,缺乏具体的规范性依据,致使实践交易行为存在所有权主体不明、交易客体特定化不足、交易价格失序问题,客观上制约了蓝色碳汇交易的发展。基于此,本文拟对蓝色碳汇交易法律制度的构建提出建议,以期推进我国蓝色碳汇交易的规范化和规模化发展。

我国构建蓝色碳汇交易法律制度的潜在障碍

       蓝色碳汇所有权主体不明
       交易属于处分行为,故市场主体一般默认卖方拥有交易标的所有权。本文以此作为判定标准,通过收集整理我国已有的蓝色碳汇交易案例,总结归纳实践蓝色碳汇所有权的归属情况。

       在实践交易中,蓝色碳汇所有权主体主要包括法人组织、村集体、政府。虽然我国尚未将蓝色碳汇定位为碳自愿市场的交易对象,但鉴于蓝色碳汇交易与碳自愿交易市场存在需求主体相同性、交易客体同质性、交易目的一致性,蓝色碳汇交易可借鉴我国现行碳自愿交易市场中有关权利主体的法律规定,以此来判定上述主体是否具有相应的法律资格。我国《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第5条规定,碳自愿市场交易主体为国内外机构、企业、团体和个人。虽然《暂行办法》并未直接规定碳汇所有权的归属,但由于交易是所有权的权能,《暂行办法》第5条仍可作为判定碳汇所有权主体的依据。换言之,我国目前仅规定国内外机构、企业、团体和个人可作为碳汇所有权的主体。然而,由表1可知,蓝色碳汇所有权主体为法人组织、村集体、政府,即蓝色碳汇所有权主体突破了法律所划定的碳汇所有权主体的范围。因法律并未赋予村集体、政府具有从事碳汇交易的法律资格,这说明我国蓝色碳汇交易的先行实践可能存在所有权归属的错误。概言之,由于实践蓝色碳汇所有权主体与法律碳汇所有权主体的类型存在出入,导致我国蓝色碳汇所有权归属不明,这势必会制约蓝色碳汇交易的发展。

       交易客体特定化不足
       蓝色碳汇特定化是蓝色碳汇得以交易的必要前提。但现阶段,我国无论从物权理论抑或科学实践尚不能完全满足蓝色碳汇交易有关特定性的要求。蓝色碳汇具有无形无体性,导致其无法通过传统物权理论中的长度、重量、厚度等物化衡量因素予以明确自身特征来实现特定性。鉴于我国已设定碳配额的抵消机制,允许碳汇量作为物权客体进行市场流通,物权特定化的判断标准也应及时回应国家制度趋势,对蓝色碳汇特定化的认定标准予以全新阐述。有学者针对蓝色碳汇这种非典型物的特定化问题,提出了多视角模式、时空结合观并利用科学技术手段等将蓝色碳汇予以特定化的方法。由此可知,蓝色碳汇的特定化,不能完全依照传统物权客体理论进行阐述,需要适时对物权理论进行更新发展并及时结合科学技术等外部条件。现阶段,我国物权理论尚未完全更新,导致相应的科学技术手段等措施亦未及时跟进。例如,国际上已将可测量、可报告、可核查技术体系(MRV)用以确认蓝色碳汇的特定性,而我国对该体系的建设尚不完善,在法规政策、核算方法、审核认证等方面相对滞后,导致蓝色碳汇的特定性尚不完善。

       蓝色碳汇交易定价失序
       根据《辞海》,“序”有“循序、渐进”的意思,表示事物相互关联或具有组织性结构。据此,交易价格有序,即指交易价格间紧密关联,形成相应的价格规则,进而可释放稳定清晰的价格信号。合理且有序的碳汇交易价格发挥着碳交易晴雨表的作用,其能为政府界定碳汇量供给管控的最佳点提供量化参考指标,以助力国家实现环境保护与经济发展的双重目标。但由于蓝色碳汇属于新兴事物,我国还未制定相应的价格规则,导致各地交易价格波动起伏较大,未能形成稳定的价格秩序。截至2023年初,在我国各地碳汇交易之中,蓝色碳汇的最高价格可达110元每吨,是同期碳排放配额(CEA)价格的近两倍;其最低价格可低至两元每吨,约为同期CEA价格的1/30。碳汇交易是对碳配额交易市场的必要补充,因此碳汇交易价格不可过分脱离同期CEA交易价格,以避免对碳配额交易市场造成不必要的干扰。但目前我国各地试点所形成的蓝色碳汇交易价格的波动范围并不合理,严重脱离了同期CEA交易市场价格,这种交易价格的失序状态,无法为政府界定碳汇量供给管控的最佳点提供量化参考指标,使蓝色碳汇交易无法形成对环境保护和经济发展的双重激励。

我国构建蓝色碳汇交易法律制度障碍的原因分析

       我国自然资源权属制度致使所有权归属多样
       首先,自然资源国家所有制为蓝色碳汇所有权搭建了主体框架。蓝色碳汇,实质是蓝色碳汇项目因吸收环境中的二氧化碳所额外增加的大气环境容量,故蓝色碳汇与大气环境容量具有同质性。通常认为,环境容量属于自然资源。据此判断,蓝色碳汇也应属于我国自然资源范畴。我国《宪法》规定,自然资源属于国家所有。“国家所有”的法律内涵,可依托私人所有权予以理解,即国家可作为私权主体拥有自然资源。但国家作为蓝色碳汇所有权的观念性主体,在实践操作中往往存在虚置的现象,需要政府代为行使所有权。因此,在市场交易中,具体行使蓝色碳汇所有权的政府,便会被市场主体推定为蓝色碳汇所有权的主体。

       其次,海域使用权为蓝色碳汇所有权构建多种归属路径。由于海域使用权是蓝色碳汇项目得以实施的前提和基础,其权利人亦可作为蓝色碳汇的所有权主体。虽然《海域使用管理法》《海洋环境保护法》颁布实施时间较早,其尚未对蓝色碳汇这类新兴事物做出规制,但因蓝色碳汇项目与养殖拆船、娱乐建设等项目的同质性,蓝色碳汇项目的实施亦需以获得海域使用权为前提条件。海域使用权人具有法定资格实施蓝色碳汇项目,进而占有蓝色碳汇,因此应当承认获得海域使用权的集体、单体以及个人,亦可成为蓝色碳汇所有权主体。

       蓝色碳汇计量监测机制不完备
       蓝色碳汇并不天然特定,但随着人类科学技术水平的提高,蓝色碳汇可以通过MRV机制予以精准量化,从而满足物权客体特定化的要求。我国虽未建立MRV机制,但鉴于MRV机制必然涉及蓝色碳汇的计量监测,我国所设立的计量监测机制,亦可助力蓝色碳汇特定化的进程。然而,现阶段我国蓝色碳汇计量监测制度并不完备,存在计量监测的核证主体与核证标准不明确的问题,阻碍了蓝色碳汇交易的进一步发展。依据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,碳汇项目业主在申请碳减排量备案之前,需向经国家主管部门备案的核证机构核证碳减排量,并得到相应的核证报告。我国目前这种备案确定第三方审定与核查机构的方式,在实践具体操作中存在诸多障碍,因我国既未明确第三方机构的准入条件,也未明确第三方审定核查过程中的核证标准。这导致蓝色碳汇的控排效果难以得到确认,蓝色碳汇也就难以作为CCER进入碳交易市场。

       蓝色碳汇交易价格决定因素单一
       我国当下无论是在理论层面抑或交易实践层面,大多以经济利益为立足点,分析碳汇交易价格的影响因素,即目前我国碳汇交易价格的影响因素具有单一性。这种主要考虑经济利益的定价方式,是我国蓝色碳汇交易价格失序的直接原因。

       蓝色碳汇具有公私双重属性,上述仅考虑市场经济因素的定价方法,忽视了蓝色碳汇公益性特征,从而造成我国蓝色碳汇交易价格的失序现状。我国设立碳配额的抵消机制,允许碳汇量进行市场交易,故蓝色碳汇具有商品属性。此外,蓝色碳汇本身就是社会公共利益的体现,国家之所以确立蓝色碳汇的商品属性,是为了通过市场机制最大化实现蓝色碳汇的固碳增汇功能,从而提高人居环境质量。概言之,蓝色碳汇是一种特殊商品,其价格既要受市场经济因素影响以确保资源的最优配置,又要受国家权力的必要干预以防止价格的异常变动,故蓝色碳汇交易价格不可完全依据市场因素予以定价。由表2可知,现阶段我国碳汇项目的主要定价方法,无一例外均以制造成本、消耗成本、税率等经济因素作为关键计算因素,这种定价方法,未将蓝色碳汇公益性特征考虑在内,并未揭示蓝色碳汇交易定价的本质,也就不能保障蓝色碳汇交易价格的相对稳定性。

我国蓝色碳汇交易法律制度构建的具体内容

       明确归属思路,准确界定权利主体
       因蓝色碳汇项目的建设,需以海域使用权的取得为必要前提,故本文以海域使用权为切入点,结合所有权的取得方式,阐述我国蓝色碳汇所有权主体的判定思路。

       其一,海域使用权人独立开发实施蓝色碳汇项目,则蓝色碳汇所有权由海域使用权人,也就是蓝色碳汇项目业主取得。

       其二,海域使用权人与其他社会主体共同开发蓝色碳汇项目。对于这种双方主体合作开发蓝色碳汇项目的情形,需要依据具体情形分别讨论。(1)共同建设蓝色碳汇项目。蓝色碳汇项目的参与主体共同投入资金、人力等资源,故蓝色碳汇所有权应由项目的参与方共有,且参与方可依据各自所投入的资金、人力等的比例,按份获得财产收益。(2)虽然共同参与蓝色碳汇项目,但双方在项目建设中所发挥的作用并不相同。具体来说,项目主要实施者为海域使用权人,另一方仅参与技术支持工作,并未提供实质的资金、人力支持,故蓝色碳汇所有权为海域使用权人所有,另一方可获得相应的劳务费用。  

       其三,在蓝色碳汇项目实施过程中,蓝色碳汇项目业主主动转让或被动剥夺海域使用权。笔者认为,在这种情况下,需要依据海域使用权流转时,蓝色碳汇项目的完成情况来进行判定。(1)如果蓝色碳汇项目刚起步,处于项目建设的初期,则蓝色碳汇所有权应归新海域使用权人所有,旧海域使用权人可要求新海域使权人补偿自己相应的项目投入资金。(2)如果蓝色碳汇项目处于建设中期,旧海域使用权人与新海域使用权人主观上不存在合作意愿,但客观上两者已形成实际合作关系,则蓝色碳汇所有权的归属可由双方商议。在确定蓝色碳汇所有权归属后,权利主体应给予另一方相应的经济补偿。(3)如果蓝色碳汇项目已处于后期,新海域使用权人无需再投入大量人力、物力,就可获得蓝色碳汇,则蓝色碳汇所有权可归旧海域使用权人所有,新海域使用权人可获得相应劳动的报酬。

       其四,在碳交易市场,社会主体通过交易继受取得的方式获得蓝色碳汇所有权。因蓝色碳汇交易本质属于民事法律行为,故蓝色碳汇交易需要遵循交易市场的基本准则。具体而言,当其他社会主体与蓝色碳汇项目业主签订符合法律规定的买卖合同,合同成立并生效时,蓝色碳汇所有权便成功发生流转,由交易市场买方取得。

       优化计量监测机制,促进交易客体特定化
       明确核证主体的准入与审核标准。2023年7月,我国发布《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》的征求意见稿,明确指出不再通过备案方式确定第三方审定与核查机构,而是按照《认证认可条例》的统一标准,对碳汇核证主体进行行政审批。虽然该法律文件尚未正式施行,但至少可以表明当前我国在确认碳汇核证主体上存在缺陷。为便于市场主体准确判别社会机构是否具有核证计量监测结果的法律资格,我国可建立第三方机构的准入名单。第三方机构必须符合国家要求的准入标准,报送国家市场监督管理总局及生态环境部审核后,才可被列入准入名单。另外,我国可借鉴林业碳汇的已有经验,编制“蓝色碳汇项目审定与核证指南”,将蓝色碳汇计量监测的审核标准予以明确规定。

       规制交易价格,保障交易有序运行
       我国商品定价方式主要有政府定价、市场调控价和政府指导价。如前文所述,蓝色碳汇具有公私双重属性,为确保其公私利益的同步实现,我国政府应对蓝色碳汇交易价格予以适当干预,故我国应以政府指导的方式明确蓝色碳汇交易价格。

       具体来说,我国政府价格指导部门,需要从市场经济利益和社会公共利益的综合角度入手,制定蓝色碳汇的交易价格规则。

       第一,制定相对统一的交易价格,同时划定价格的浮动范围。为避免蓝色碳汇交易价格失序现象,相关政府部门可制定全国建议销售价格。相对统一的交易价格,不仅可简化蓝色碳汇的交易过程,降低交易所耗费的时间与精力,而且还可有效打破蓝色碳汇交易中可能存在的信息壁垒。同时,考虑到各地域经济发展水平以及蓝色碳汇项目投入成本的差异,建议我国政府价格指导部门在全国交易价格的基础上,划定交易价格的边界,以明确蓝色碳汇交易价格可上下浮动的范围。

       第二,明确蓝色碳汇的抵消规则。立足于碳交易市场实践,碳汇交易价格往往会低于同期的碳配额交易价格,因此过大的抵消比例会导致企业过多购买CCER,这虽使企业降低了减排成本,但也易造成企业在减排方面的惰性,使企业降低对绿色生产技术的投资积极性。为防止企业过分依赖碳汇项目,有必要限制蓝色碳汇转化为碳配额的抵消数量,我国需要以立法的形式明确蓝色碳汇的抵消规则,在此可借鉴我国林业碳汇的转化数量上限,即碳汇项目的抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。

结语

       为了突破当下蓝色碳汇交易无法可依的现实困境,我国有必要在明确蓝色碳汇交易制度基本构成要素法律规范内容的基础上,逐步建立健全蓝色碳汇交易法律制度。首先,明确蓝色碳汇所有权主体。当原始取得时,以海域使用权的拥有与蓝色碳汇项目的实际建设行为作为标准来明确所有权的归属;当继受取得时,以交易行为是否符合法律规定,判断蓝色碳汇所有权是否成功发生流转。其次,精准量化交易客体,弥补蓝色碳汇特定化不足的缺陷。通过提高我国计量监测标准效力,填补核证主体准入与审核标准漏洞,使蓝色碳汇进一步符合物权客体特定化的特征。最后,制定蓝色碳汇的价格规则。基于蓝色碳汇具有公私双重利益的考量,应采用政府指导定价方式来明确交易价格规则,以避免交易价格的失序现象。


       【高姗,中国海洋大学法学院】
(责任编辑:wxc)
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