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作为我国首家环保法庭,清镇环保法庭积极探索环境民事公益诉讼模式,构建生态环境司法防线

直面问题敢于破冰闯出新路

时间:2021-06-18 14:09来源: 中国环境报作者:陈梦竹 梁隽

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  2007年的冬天,红枫湖显得有些萧瑟,湖畔一所占地面积不大的房子里此刻庄严肃静,随着审判锤敲落,湖水似乎也开始震荡起来。这一锤,敲来了久经“寒冬”的红枫湖的春天,也敲开了环境民事公益诉讼的新篇章。

  2021年的春天,记者来到了这里,贵州省清镇市人民法院环境保护法庭的所在地,探访其所见证的环境民事公益诉讼走过的旅程。

  这次探访,记者请来了清镇环保法庭庭长罗光黔作为引路人,他从一个故事开始说起……

  从无到有:环境民事公益诉讼的开篇

  2007年,作为贵阳市饮用水水源的红枫湖出现严重污染。据调查,污染源主要来自于安顺市平坝区的天峰化工公司,这家公司在红枫湖上游堆放了大量的磷石膏废渣,废渣经雨水冲刷流入河中,造成红枫湖总磷严重超标。然而由于辖区限制,贵阳市鞭长莫及,致使这家公司污染行为长期持续存在。

  2007年秋,时任最高人民法院副院长的万鄂湘到贵阳考察时目睹了红枫湖的严重污染,提出了建立环保法庭的设想。这一设想与贵阳市委的思路不谋而合。很快,在最高人民法院、贵州省委、贵阳市委、贵州高院、贵阳中院的强力推动下,全国第一所环保法庭在清镇成立。

  清镇环保法庭成立后,在我国环境民事公益诉讼制度尚未建立、缺乏明确法律规定的情况下,受理了贵州省首例环境民事公益诉讼案——贵阳市两湖一库管理局诉天峰化工有限责任公司污染侵权环境民事公益诉讼案,就此开始了环境民事公益诉讼的探索。

  罗光黔告诉记者,由于没有明确的法律规定,清镇环保法庭对于环境民事公益诉讼案的审理就像摸着石头过河,最终只能沿袭传统的民事责任承担方式,即对于侵权类责任纠纷,判处停止侵害、消除危险、排除妨碍、赔偿损失等,判决天峰公司停止使用废渣场,采取措施消除对环境的影响。

  司法的介入产生了很大的震慑力,也很快收到了成效。判决后,天峰公司积极采取修建拦截坝、循环池、截污沟,覆盖塑料膜,加紧清运等有效措施进行治理。2010年,天峰公司正式关停了生产线;2016年,磷石膏全部清运完毕。经过十余年的治理,目前红枫湖水质总体达到了Ⅱ类。罗光黔感慨,他亲眼见证了红枫湖的蓝藻逐渐消失,水质一天天变好。

  “司法并没有对水质的改善起决定性影响,而是起到推动保障的作用。通过公益诉讼,用司法的强制力督促企业进行整改,截断污染源,让政府和生态环境部门在改善水质上大展拳脚而无后顾之忧。”罗光黔说。

  此案办结后,法庭进行了总结反思。“我们判处企业停止侵害、消除危险,但是怎样停止侵害、消除危险,我们也不知道。并且如果被告不配合,判决该如何执行,也是一个问题。”罗光黔说。对此环保法庭提出,在审判阶段就要实现方案细化,给出详细的可操作性强的整治方案。

  为了达到这一目的,清镇环保法庭引入了专家介入制度,邀请专家一起进行证据保全、现场查勘,让专家参与到整治方案的制定、整治中的监督、整治后的验收中。这不仅给企业指明了整改方向,拿出了具体方案,也为司法的执行扫除了障碍,变得更加具体可操作。

  天峰公司最终关停,也让法庭思考:环境民事公益诉讼案是不是非要把企业关停?显然不是的。生态环境保护的底线不可触碰,然而对于经济落后的贵州来说,发展也是至关重要的。因此法庭逐渐形成了这样一种司法理念:环境民事公益诉讼的目的是解决存在的环境问题而不是打压企业。所以,清镇环保法庭受理的环境民事公益诉讼案件多以司法手段督促企业整改,达到环保要求,从而守住发展与生态环境保护两条底线,做到双赢。

  从对天峰案的总结反思中,清镇环保法庭探索出了一条走向专业化的道路。除了坚守两条底线、强调判决要细化外,法庭还实行了执行回访制度。案子办结之后,法庭不能一判了之,而是要持续进行回访,督促企业整改。

  积极探索:环境民事公益诉讼模式的形成

  2010年,中华环保联合会与贵阳公众环境教育中心将贵阳市乌当区的定扒纸厂诉至环保法庭。据调查,定扒纸厂长期半夜将污水引入溶洞,通过溶洞将污水排入南明河。罗光黔回忆到,当时为了做好证据保全,法庭和环保组织通宵进行了蹲守,最终证据确凿,被告无可辩驳。经专家勘察论证,定扒纸厂无法达到环保要求,最终被关停。

  “定扒案虽小,但影响很大,此案在判决过程中体现的一些思路,基本形成了环境民事公益诉讼的一种模式。”罗光黔说。

  一是证据保全,在传票送达被告之前法庭先进行了证据保全;二是先予执行,为了及时止损,避免对环境造成更大污染,法庭决定先予执行,责令企业停止污染行为;三是环保法律意见书,法庭取证时,发现周边其他企业也有偷排行为,于是向政府监管部门发送了环保法律意见书,建议政府一并处理;四是专家陪审员制度,法庭邀请专家作为陪审员,保障了判决的专业性、合理性。

  此外,尽可能减轻环境民事公益诉讼原告的经济负担是环保法庭一直以来的意向。定扒纸厂案是环保组织提起的环境民事公益诉讼获得判决的首案,环保组织在公益诉讼中产生的费用,也纳入了法庭的考虑范围,最终法庭判决被告承担了原告公益讼诉的合理费用。这一判决影响到了最高法院的司法解释,推动了公益诉讼的立法。

  多元共治:环境民事公益诉讼的成熟与创新

  在环境民事公益诉讼的进程中,提起公益诉讼的主体不断丰富。除政府机关、民间环保组织外,清镇环保法庭还受理了全国首例个人作为原告的环境民事公益诉讼案,扩大了公众参与的范围。2015年,贵州省被指定为检察机关提起环境公益诉讼试点省份,环保法庭开始受理检察机关提起的公益诉讼。这些不同主体的公益诉讼案件,为我国环境民事公益诉讼制度的建立提供了丰富的司法实践素材。

  在司法实践中,清镇环保法庭创新了责任承担方式。针对一些无偿还修复能力的责任人,环保法庭判决他们用社会公益服务的方式补偿。罗光黔说,这样的判决在全国并不是个案,公益诉讼的司法实践走在立法之前,而新环保法的推出证明了司法实践对推动立法修法进程的重要作用。

  环保法庭对于环境民事公益诉讼的创新还在于积极引入第三方监督。罗光黔介绍,以前环境民事公益诉讼案件的执行回访主要依靠法官进行,后来法庭案件逐渐增多,所有案件依赖法官进行回访显然不现实。为真正解决这一问题,达到企业能够持续遵守环保要求的目的,法庭提出引入环保组织对企业进行监督。除此之外,环保法庭还积极促进环保组织与政府签订第三方服务协议,环保组织在当地招募志愿者对辖区的企业进行监督,发现问题后及时反馈给政府,由政府职能部门进行处理。实践中,环保组织在监督时充分发挥了其智力资源优势,给企业提了很多专业建议,企业在被监督的同时也得到了帮助,形成了一种非对抗环境社会治理模式。这一模式在清镇得到了很好的运行,产生了良好的效果,并且在贵州得到了广泛推广。

  2018年,清镇又将这一模式打造了一个升级版,成立了“绿色诚信企业促进会”,除了由环保志愿者进行日常监督外,企业也参与到监督中。环保组织每月会组织一次企业之间的交叉检查,这样的好处是企业在互相监督中对环保更加了解,在发现问题时能更加专业及时地处理。在这一模式下,清镇市还引入了律师团队设立调解委员会,如果产生矛盾纠纷,由律师及时进行调解处理,引导企业通过协商的方式处理问题,并且面向群众提供了对接和谈话的平台,通过这种方式化解了百余件涉及企业环境问题的纠纷。矛盾纠纷化解在前端,法庭的案子就少了。

  清镇市通过十多年对环境民事公益诉讼的探索,逐渐构建出一个以政府为主导、企业为主体、公众参与、司法为保障的多元共治的环境保护模式,实现了共商、共建、共治、共享。

  据介绍,如今的环境民事公益诉讼仍然面临着诸多现实问题。环境民事公益诉讼有其特殊性,硬套民事私益诉讼的模式,难免水土不服,而目前仍缺乏一套完整的适用于环境民事公益诉讼的法律法规。此外,环境民事公益诉讼赔偿资金的管理和使用仍缺少统一规范。解决这些问题,一方面需要加强制度顶层设计,另一方面需要更多勇于创新的司法实践来推动立法。
(责任编辑:wxc)
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