近年来全国因邻避设施的兴建而引发的群体性事件频发，近期茂名发生的居民“反PX项目”事件与在杭州发生的居民“反垃圾焚烧”事件又成为了当中的典型。纵观同类型事件的发生发展，几乎所有项目建设的进程都陷入了“决定—宣布—闹大—辩护—停工”的循环当中，不仅给有利于增进地方经济和社会效益的相关项目建设带来不确定性，也严重影响了社会的稳定，损害了政府的形象。邻避项目建设困境的解决，有赖于在设施立项、选址、建设等事前、事中、事后过程中政府、社会与企业间有效的风险沟通，而在这当中，相关领域的专家学者与民间独立的知识精英是提供风险认知的最重要一环。但遗憾的是，在当前的环境风险治理中，知识精英们的缺位与失位导致了他们的声音并没有很好地成为科学与大众相互理解的桥梁，反而在有些时候激化了事件的发展。

▲“邻避指数”在垃圾焚烧项目中长年居高不下。CNS/供图

知识精英是民众的？政府的？

知识精英在环境风险治理中没有起作用甚至有时候起到了负作用，很大程度上是因为在国内很多的邻避事件中，专家们并不是以专业技术人员的角色出现并介入到风险沟通中的。对于政府而言，科学和科学家被看成是解决风险冲突过程中的“工具”，而对于民众而言，科学家是在风险争论中争取价值、利益和权力的“武器”。因而，在政府与民众的相互沟通中，专家学者们往往被自我或社会标签化了，要么专家自己成为了反对阵营民众的一员，变成了“民众的”专家，要么成为了政府推动项目的支持者，成为了“政府的”专家，两派专家分庭抗礼，而独立的研究与兼顾各方观点讨论的缺乏，导致当前环境治理中知识精英并没有起到整合各方意见的作用，反而在割裂各方的关系。

这种专家的失位现象最明显的体现在厦门PX事件当中。作为神州大地此起彼伏反对PX项目的肇始之地，也是“PX剧毒致癌”等流言的始发中心，厦门PX事件对塑造后来社会公众对PX的风险认知有至关重要的深远影响。2007年的两会，一名厦门大学从事化学研究的中科院院士连同105位政协委员联名发起《关于厦门海沧 PX 项目迁址建议的议案》，该议案第一次提出“PX 属危险化学品和高致癌物”的说法。厦门市民、化学领域教授与政协委员，多重身份集于一身的专家并未在风险沟通与风险治理中更好地担负起他应有的角色责任。如果是以一位同住厦门的邻避者的身份表达出这番态度，影响可能没那么大，但恰恰因其地位身份的复杂性使得公众更倾向于认为这个观点属于专家判断。由“民间”专家宣之于口的“高危剧毒”论调迅速成为凝聚社会反对力量的舆论武器，也由于“高危剧毒”出自于一名院士之口，使得其传播获得了民众的广泛认同，导致媒体与其他知识力量也不敢在形势最激烈的当下轻易地提出质疑与反对。也正是因为公众有了这种“PX高危剧毒”强烈的先在判断，每当“PX项目”的争议在其他地方发生时，舆论又一次次重新回到“PX是否剧毒、致癌、致畸”与“PX工厂是否必须建在离城区100公里以上”等流言的拉锯战中。直到今年在茂名PX事件之后出现“清华学子自发捍卫百度PX低毒词条”的报道后，从舆论上看，PX项目反对者才逐渐从“PX有剧毒”的旧有话语中退却，转而使用“不能保证生产过程中不排毒”来为反对立场寻找合适的理由。

在环境风险事件中，政府同样对专家角色定位失准，专家片面地成为了应对民众反对的工具而不能真正参与到决策当中。直到厦门PX事件爆发后，厦门市政府才邀请另外一位清华大学的院士对PX项目予以澄清和解释，该院士后来指出，厦门PX事件与该产品本身的毒性并无太多关系，而在于PX项目信息的公开不够，官民之间的信任缺失，以及民众知情权和参与权没有得到应有的保障。但是，对于已经在事件发酵中逐渐被割裂的官民关系来说，这些反思已为时太晚。在茂名PX事件中，茂名市政府似乎吸取了部分经验教训，在事前就邀请了这位院士对PX项目进行科普并提出建议。该院士建议政府应“与群众交朋友”，可以学习国外的企业，邀请群众参观生产车间，设立公众参观日和群众代表监督会等。然而，直至PX抗议事件发生前，茂名始终未实施“与群众交朋友”的建议。

另一方面，在很多卷入环境风险争议事件中的民众看来，政府“请来的”与他们沟通的“专家”必定会倒向政府那一边。因此，他们也不大可能采信这些专家的观点，反而会寻找与他们站在同一立场上的专家为他们的诉求提供支持。本文作者曾亲历一场由地方政府组织的专家与拟建垃圾焚烧电厂地区周边居民的座谈会，参会的社区居民临时找来了主张垃圾分类、反对垃圾焚烧的专家，并要求政府邀请的“专家”与民众邀请的“专家”在座谈会上对话，遭到了政府官员的否决。居民索性抵制整个座谈会并与他们邀请来的专家另立分会场，最终座谈没有形成任何有价值的讨论与共识，不欢而散。

 

科学判断与大众认知亟待和解

2013年一份有关我国民众风险认知的研究显示，政府、专家、媒体、公众四个主体对公众风险认知的影响力排序是政府>公众>媒体>专家。在环境风险争议中，博弈的各方都在使用有利于己方的专家观点为自己的阵营撑腰，但由于项目的建与不建各方其实早有判断，知识精英在当中所起到的作用难言突出。

社会学家吉登斯认为，现代社会的不断发展会导致专业人员的论断经常被仔细审查，由于人们自身对风险的认知程度越来越高，在任何方面如果专业人员声称他们知道什么是最好的，都会引来人们的质疑。假如某个被专家判定为低风险设施出现安全事故导致环境污染或人身意外，那么专业人员就有可能受到公众和媒体的责难。这反映出在环境风险治理中专家与民众在风险认知上的巨大鸿沟。

站在专家的角度，只要邻避设施在最小概率意义上符合科学家对安全无害的科学判断，那么这些设施和项目就是可以被认同与接受的。即便在既有的技术条件下这些设施也蕴藏着相当的风险并可能会发生意外，科学精英也会倾向于认为未来的技术发展会为风险的防范提供解决的方法与路径。

但公众并不这么看。他们会通过一些直观的感觉从主观上去判断相关制造环境风险的设施对他们生活以及社区的实际影响，比如日渐难闻的空气、污浊的水和身边越来越多人患上疾病的消息。这些知识虽然不太正式且多出于直觉，但却使他们深刻体会到自己陷于环境与健康的风险当中，如果某种邻避设施过往有安全事故史与环境危害史，公众对其更会万分警惕。不过公众最关注的这些感受很可能并不属于技术界定的风险而被知识精英们排除在外。

从自然科学学科角度上说，判定风险规模与环境危害的大小是一门非常专业的技术活动。知识精英共同体们倾向于保卫自己的学科免受外界的挑战，因为这种保守，使得风险问题与环境问题很容易被精英们界定为只是专业人士才有能力研究的领域。所以我们看到，在历次的环境群体性事件中，不少民众正常的对邻避设施的社会焦虑不断地被一些科研专家与技术官僚解释为无知、非理性或对零风险的幼稚期望。这种做法无疑加重了公众认为当前环境风险治理制度对他们造成了威胁，认为我们的制度不尊重与不考虑公众自身对风险的认知，并进而波及到对风险的判断。

 

治理能力建设需要知识精英

知识精英对环境风险的研究代表一种相对客观的“技术性”的知识，与此同时，公众对环境风险的感知也是一种知识，只不过是一种相对主观的“经验性”认识。有效的环境风险决策必须既反映科学合理性又反映社会合理性，因此环境风险治理中如何更好地沟通两者造福于社会，值得深思。

世界发达国家在社会治理的摸索上早已发现风险冲突本质上是一种政治冲突，必须通过增强制度能力去化解当中的矛盾。尽管现在还并没有找到更好的解决邻避问题与环境风险冲突的良方，但扩大公众参与平台与地方性的大规模协商民主被证明是一条可行的路径。这种制度要求扩大整个政策网络，使得风险设施的建设不仅考虑技术系统及其可见的风险，也兼顾社会关注与大众需求，并尽可能的在决策的科学性与民主性之间找到平衡。

掌握科学知识的知识精英们在环境风险治理中非常重要，因为只有他们有能力从技术角度去提供测度风险与规制风险的方法，提供环境风险的判别标准与为环境风险治理的展开提供有效的技术流程与程序。但时下中国，知识精英们对环境风险治理的介入还有待深入。目前环境风险治理存在的问题是，专家从咨询变支持，从项目能不能上马变成要不要上马，而那些在突发风险中具有官方背景、缺乏独立研究的专家们解释风险的权威会被公众和媒体广泛猜疑, 甚至把他们的解释看作是帮助某些机构和组织推卸责任的托词而加以抨击。政府要么只邀请支持自己决策的专家，要么忽视受邀专家中肯的建议，从而降低了民众对政府的信任。相似的情境也出现在公众对专家身份的判断和专家观点的使用上。

环境风险治理能力的提升，首先要像发达工业国家一样构筑一个大规模的社会学习制度，不同类别的多元化声音能进入这个平台展开充分的辩论与对话。这个平台里不仅要有政府、企业、媒体、公众的声音，还应进一步地从专家层面上看，既要有自然科学界的知识精英，也要有社会科学界的知识精英；要有服务于政府的技术精英，也有从事社会科普的民间精英。各方力量通过结合客观风险分析和社会对环境风险定义的偏见来重新构筑环境风险的意义。其次，环境风险治理需要重新还原知识精英独立客观的角色，要建立一套专家的遴选制度，使得那些作为利益相关者的专家能退出邻避项目建设的风险评估。最后，知识精英也要不断提升自身能力以便更好地让政府和公众接受他们的专业输出，而不像如今仅仅停留在反思政府行为与向民众科普风险知识的层面，知识精英要尽可能地在邻避项目决策的各个过程中为政府和公众提供更多的可行性选项、更通俗地表达技术观点和建议、更有效地找到邻避设施风险来源并提出解决措施，展现独特的专业优势，赢得社会信任。