“一闹就停”、“迁址复出”，已成为地方政府应对包括PX等环境风险项目的惯有模式。而反对立项、反对投产，已经成为群体过敏反应的本能姿态。公众担心重化工项目、垃圾焚烧等项目的环境风险，政府和企业则力证其安全。上马还是暂停，成了一个谁也说服不了谁的问题。透过项目推动者和反对者胶着的状态，反思诸多因环境风险项目上马而引发的群体事件，从源头上看，很大程度上归因于我国当前环境风险项目决策机制的不完善。当前，我国环境风险项目决策机制存在哪些问题？如何杜绝一起起相同事件的一再重复？

公众为何对环境风险项目过敏？
      随着与现代科技相伴而生的环境污染、生态危机等风险不断增多，在诸多风险中，环境风险的紧迫性日益凸显。近年来，环境污染和环境类项目引发的群体性事件以年约29%的速度递增，而且对抗程度明显高于其他群体性事件。环境类群体事件凸显了公共危机治理和风险决策的重要性。
      今年4月，福建省漳州市古雷腾龙芳烃PX项目开工不到两年再次发生爆炸事件，引起了社会各界对PX等环境风险项目决策机制问题的强烈关注。
      漳州古雷PX项目从计划到试投产前后经历了六年时间，可谓一波三折。该项目原计划在厦门审批建设，但在2007年3月到12月期间，经历了多次专家和公众的强烈反对。反对过程主要有：105名专家联署提案建议迁址；5000多名厦门市民集体“散步”反对项目建设；厦门网“环评报告网络公众参与活动”投票平台上反对票占绝对优势；厦门市政府座谈会上绝大多数市民提出反对意见等等。最终，政府决定PX项目由厦门迁往漳州古雷半岛兴建。
      2009年1月，环保部常务会议原则通过漳州PX项目，2009年5月正式动工。2013年1月，该项目因原料调整项目环评未通过批准，擅自开工建设，被环保部责令停止建设，并罚款20万元。2013年2月，《原料调整项目变更环境影响报告书》通过专家审查。2013年6月，漳州PX项目试投产。2013年7月30日，该项目发生爆炸。2014年4月，国家发改委发布《关于福建漳州古雷石化基地总体发展规划的批复》，2014年5月环保部致函发改委，因该基地规划环评工作“尚未完成”，建议其撤销对古雷石化基地总体发展规划的批复，并称其“审批行为违反《环境影响评价法》”。此后，古雷石化基地的规划环评按照环保部的要求修改完善，但国家发改委并未撤销该规划。之后不到一年，漳州PX项目再次发生爆炸。
      从漳州古雷PX项目的来龙去脉可以看到，其先后经历了厦门阶段和漳州阶段。反观漳州古雷PX项目，不难发现，在厦门阶段，该项目采用了相对民主的决策模式，进行了比较充分的风险沟通和公众参与，经过一系列的专家提案、网络投票和座谈会，最终放弃了在厦门兴建PX项目。但在漳州阶段，专家和公众的观点都没有得到彰显，该项目的开工和审批过程也出现了多次违法行为。
      《环境保护法》和《环境影响评价法》均有明确规定，未依法进行环境影响评价的开发利用规划和建设项目，不得组织实施和开工建设。漳州古雷PX项目在环境影响评价尚未经过批准时，即擅自开工建设，因此受到了环保部的行政处罚。之后，《环境影响报告书》才通过专家审查，虽然之后该项目也得到了发改委的“发展规划批复”，但因其环评未通过环保部门的审查，擅自开工实施的行为再次违反了《环保法》等法律的相关规定。
      环境问题引发群体事体的一个重要诱因就是地方政府片面强调GDP，为了经济增长而不惜上“三高”项目。这种以破坏生态环境为代价而换取经济增长的发展模式必然导致当地民众的强烈抵制。记者采访时了解到在一些地方，在上一些存在环境风险项目时，更看重经济建设而轻视环境保护，甚至为了经济建设不惜违反法律规定。而这种现象并非是个案。
按照人类趋利避害的本能，纵观世界各地的经验，污染项目上马引起争议在所难免。但理性的到位、科学的拿捏，较之于污染本身，对于社会更是可贵的经验。民众对诸如PX项目、垃圾焚烧等环境风险项目风声鹤唳、草木皆兵，其“罪魁祸首”缘于政府相关部门的职能缺位。
      风险沟通是风险管理者以及其他相关各方为了更好地理解风险及相关问题并进行决策，就风险及相关评估相互交流以期达成共识的过程。
      漳州古雷PX项目从选址、论证到投入生产，未见到其进行充分的风险沟通，自始至终仅有2013年3月进行了短暂的环评公示。
      在采访中，一些业内专家表示，民众反对PX项目，目前还很难说是“无条件拒绝”，问题的根源还是政府将居民视为局外人，引发人们对自身环境权利不保的担忧。如果政府严格进行环评，环评报告真正公开，民众充分知情，即使民众心存疑虑，政府也可以一方面答疑解惑，另一方面持续完善环保设计。宁波市民对镇海炼化一体化项目未来得及知情，当地政府已经“累计投入资金64亿元”。当人们提出质疑，官员们又不屑与民众平等对话，局面终至不可收拾。
      只有政府信息充分透明、征求民意，谣言才能止于公开。公众对PX、垃圾焚烧等项目敏感，既是知情权被蒙蔽，同时也是对政府信息历史欠账的裂变反应。网民的抵制情绪，与信息神秘化有关，同样，有些网友的认知也在偏向理性，“请依法公布所有的信息，不要担心我看不懂”。
        一位业内专家向记者介绍说，风险沟通至少需要风险评估者、风险管理者和普通公众三大群体进行充分的信息交流和讨论，不同的观点应当得到充分的表达。然而一些项目的决策过程，专家和公众的观点被严重忽略，专家、公众和政府之间缺乏有效的沟通。
      事实上，政府即使搞了环评，企业环保规划周详，也仍有可能是纸上谈兵。企业环保投入愈大，后期运行成本愈高，建而闲置的可能性就会越大。大连PX项目搞了环评，却相继发生相邻中石化输油管线爆炸和厂区溃堤，充分暴露了企业和政府单方环评的漏洞。所以，公众参与环保博弈至关重要，公众参与环保可以对企业与政府形成监督与制衡，有利于环境风险控制。公众参与一方面为风险项目的决策提供了合法性的来源，另一方面也最大限度地消除了公众对风险项目的疑虑。在风险项目决策中，公众参与的方式有许多，包括咨询会、听证会、公众调查、网络投票等。但是漳州古雷PX项目从选址开始至今未有充分的公众参与。究其原因，是在厦门选址的过程中，由于较充分的公众参与导致项目被否定，因此在漳州项目中行政力量强力介入，企图避开公众参与，以期该项目能够顺利开工投产。

决策如何走出妥协再妥协的怪圈？
       透过漳州古雷PX等环境风险项目，我们从中可以看到我国当前环境风险项目决策机制普遍存在的问题：公共决策过程有法不依，执法不严；公共决策过程信息交流不充分；决策过程缺乏公众参与。
      正如记者在采访中一位业内专家所言，我国当前的环境风险决策机制没有有效地区分科学事实与民主价值，没有充分结合专家模式和民主模式，没有发挥出专家和公众应有的功效，只是一味地由行政机关单方面作出决策。
       与厦门、大连的PX项目，什邡的钼铜项目类似，事件最终都以官方向民意妥协而和缓。看起来民意似乎是取得了一个又一个胜利，但严格说来没有赢家，一起起类似事件的一再重复，无疑是对社会的一次次割裂。应该找到一种机制，让决策能够最大限度实现民主化，让博弈不以地方社会剧烈动荡的方式进行，让妥协和理解不是在撕裂了之后再出现。
      尽管我国目前尚未有环境风险决策领域的专门法律，但涉及环境风险预防的法律却已形成了庞大的体系。据统计，我国当前至少有《环境保护法》、《环境影响评价法》、《安全生产法》、《消防法》等22部法律将日常管理工作中的风险预防作为其规范的主要内容之一。另外，还有多部法律虽然不以风险预防为主要内容，但也涉及了日常风险规制的内容。对于已有的法律规定，各方主体必须严格遵守，做到有法必依、违法必究。
       完善的风险沟通机制至少应当做到四点：信息充分公开、过程充分开放、充分进行辩论和反思、对自身行为负责。与漳州PX项目当初的情形相似，许多风险项目决策中面临的难题是公众担心项目的环境风险，政府和企业则极力想证其安全，此时专家的意见就显得格外重要。由于专家掌握有大量的知识，在沟通中往往会表现出一种科学“自负”，但沟通的过程不是一个简单“科普”的过程，而是一个专家、公众和政府三方多向交流、倾听和学习的过程。一方面，要恰当发挥专家的优势，既不能过度依赖专家的意见，也不能忽略专家完全由公众说了算。另一方面，要保障公众的知情权，因为知情是公众参与风险沟通的基础，相对于政府和专家，公众在风险信息的获取方面处于十分弱势的地位。
      在日前召开的环境健康风险交流科普会上，专家、公众企业代表及公众代表在同一平台下进行充分的对话和交流。与会者认为，公众参与应当融入到风险评估、风险沟通和风险决策的全过程。风险评估虽然科技性强，主要由风险评估专家主导，但是评估阶段如果公众能够适当参与，将极大地消除公众对该项目环境风险的忧虑，有利于进一步的风险沟通和决策。风险沟通阶段公众是主要的沟通对象，公众充分参与可以平衡专家的观点，可以监督政府和专家的决策行为，可以支持或改进风险项目的规划，同时也有利于分担日后可能出现的环境责任。我国现阶段的风险项目决策多由政府单方面作出，公众意见长期得不到采纳，正如漳州PX项目的决策过程，当地政府强力介入，决定将项目由厦门迁往漳州古雷半岛。因此，我国当前应当特别强调公众参与，由政府引导公众积极参与环境风险项目的决策，丰富和完善公众参与的形式，使公众参与成为环境风险项目决策的新常态。