一衣带水的邻邦日本，在上世纪60年代也曾是环境污染的大国，其污染的严重程度，跟当下的中国差不多。但如今的日本，无论走到哪里，都是天蓝水碧，街道整洁如新，看不到丝毫污染的痕迹。在日本治理污染的成功经验里，法治发挥了巨大的作用，很值得中国借鉴。

    立法不断完善
    从上世纪50年代中期到70年初，日本经济取得了年增长率达10％的高速发展，但工业化和不断增加的能源消耗，也产生了严重的大气污染和其他形式的环境污染。与之相生相伴的，各个城市相继制定防治污染条例。1950年开始，户畑市（现在的北九州市）受排烟危害的地方妇女会就展开了反污染示威。1955年，东京虽制定了《防止排烟条例》，但在高楼鳞次栉比的市中心，一到冬季从采暖锅炉排出的黑烟，使市民依然很难看见太阳。
    自1955年起，四日市地区引发了“哮喘问题”，恶臭使得中小学校即使在炎热的夏天也不能开窗户上课。在千叶县、冈山县、名古屋市，污染也同样严重，发生了由于排烟而使草木枯萎的事情。在川崎、尼崎、北九州等地，大气污染引发了市民的慢性支气管炎和支气管哮喘病。1968年，政府正式认定，熊本的新日本氮肥株式会社（TISSO株式会社的前身）和新泻的昭和电工株式会社的排水是产生水俣病的原因；三井金属矿山株式会社的排水是“痛痛病”的原因，从而明确了这些健康损害是由于工业污染所致。
    不断加重的大气污染和其他环境污染使日本国民和政府都认识到，必须制定法律来防治工业化引发的环境污染。日本的第一部空气污染控制法是《煤烟排放控制有关法律》，于1962年12月正式生效。日本将环境污染称为“公害”，1967年制定了《公害对策基本法》，并在1970年的“公害国会”上进行了大规模的法律修订和新法制定。此届国会修订的《公害对策基本法》和《防止大气污染法》，成为日本大气污染对策的最重要的法律基础。
    1970年，日本公布（或修改后重新公布）了14项有关公害的法律，除《公害对策基本法》和《大气污染防止法》外，还包括《道路交通法》、《噪音管制法》、《废弃物处理法》、《下水道法》、《防止公害项目费企业负担法》、《防止海洋污染法》、《有关人体健康的公害犯罪处罚相关法律》、《农药管制法》、《防止水质污浊法》、《自然公园法》、《有毒物及剧毒物管理法》等。
    1971年，日本成立了环境厅，各都道府县、各市町村也都设置了政府环保机构。这些法律和机构，形成了直到今天仍高效运行的治理公害的框架。1993年，日本通过了《环境基本法》，对有关治理公害和保护环境的法律进行了进一步修改完善。
    从《公害对策基本法》发展成为《环境基本法》，标志着日本的环境政策的基本思路发生了重大转变。不仅是城市生活型的大气污染和水质污染问题，还有其他领域，如废弃物、化学物质引起的对环境损害的风险问题、自然及生态系统的保护问题、生物多样性和全球变暖等问题，都是《环境基本法》和基于该法的环境基本计划的基本目标。这部法律把环境作为一个整体来考虑，要求在“循环”、“共生”、“参与”及“国际合作”四项原则下，使社会经济活动最大程度地减少对环境造成的负荷。
    当时的污染对策体系的主要内容包括：一，依据《公害对策基本法》针对工业界制定污染物排放控制标准；二，为恢复环境、补偿损害和控制污染的目的，对工业污染源收费，形成了具有日本特色的污染者负担原则；三，设置环境厅作为一元化的行政部门，依据上述法律和原则赋予其环境方面的规划、立项、执行的责任和权力。
    污染受害者司法诉讼
    环境立法后，严格执行法律也非常重要。1970年后，日本的地方公共团体兴盛起来，每年提出大量的公害意见，都能得到政府的及时回应和依法处理。1970年地方公共团体提出的公害意见合计59467件，其中大气污染12911件，水污染8913件，土壤污染67件，噪音、震动污染22568件，地基沉降11件。之后逐年增高，到1972年达到21576件。此后，开始下降，到1979年，降到14591件。到1979年，日本的大气污染在许多地方都得到了比较好的治理，空气质量明显改善。
    日本的环境污染受害者能通过司法诉讼从污染企业那里得到损害赔偿。本来，通过民事诉讼途径请求损害赔偿时，受害者必须举证伤害的发生、加害行为与损害事实之间的因果关系、加害者的故意与过失，以及受害者的权利或利益受到非法侵害的证据等。可是由于在大气污染等污染诉讼中，科学地证明环境污染行为与健康损害的因果关系相当困难，同时不可缺少的数据往往掌握在作为被告的企业手中，原告没有数据。为解决上述问题对司法的制约，从当事人地位平等这一原则出发，出现了不少在审判过程中减轻受害者举证责任的判例和观点。
    另外，许多大学科研机构对环境污染展开流行病学调查，他们的科学结论为受害者提供了证据。例如，在四日市污染诉讼案中，原告方列举出三重大学吉田克已教授等接受四日市地区大气污染对策协议会委托所进行的流行病学调查结果，证明了大气污染与呼吸器官疾病的发病率之间的确凿的相关性，在大气污染民事审判方面做出了划时代的努力。基于已经清楚了逻辑关系的流行病学调查，1972年7月法院作出了四日市污染判决，驳回了被告企业提出的已采取当时最新的技术措施防止污染的这一主张。并强调，企业如果排放可能危及人体和生命的污染物，必须不计经济费用，采用最先进的技术和知识进行预防，否则就难免形成过错。

    国家无过错损害赔偿制度
    1972年，日本颁布了《大气污染防止法和水质污浊防止法的局部修正法律》，其中规定：即使损害造成者不是故意或者无过错，由于环境污染行为而发生受害者超出忍受极限的损害时，也应负担损害赔偿责任。1973年6月，《公害健康损害补偿法》出台，它不仅有利于热切盼望获得赔偿的受害者，而且对因污染频发使生产活动受到影响的产业界建立某种保险制度。
    在《公害健康损害补偿法》中，认定受害者有制度性的规定，即先指定大气污染显著且在其影响下疾病多发的地区（指定地区），在该地区住所或工作场所暴露在大气污染下超过一定时间（暴露条件）的人，如果患上慢性支气管炎、支气管哮喘、哮喘性支气管炎及肺气肿以及并发症（指定疾病），则认为这些人的疾病与大气污染之间有因果关系。
    根据补偿法，由地方行政长官认定的健康受害者，除负担其医疗费以外，还要补偿他们由于污染相关的疾病所造成的其他利益损失。此外，还决定，为了帮助被认定者恢复、保持和改善因特定疾病而造成的健康损失，实行一些与污染相关的健康和福利活动是非常重要的。
    实施健康损害补偿制度所需的费用，根据大气污染物的排放率来确定，工厂、作业场等固定发生源和汽车等移动发生源之间的费用分担比例，在大气污染物中，考虑了全国硫氧化物和氮氧化物情况，确定为8∶2。固定发生源所负担的8成补偿费用，由全国一定规模以上的工厂、作业场分摊。各个工厂、作业场的分担比例，以硫氧化物为指标，根据其排放量的大小来确定。
    根据本制度确定的指定地区，到1978年由开始时的十二个增加到四十一个，1988年认定患者人数达到了10万人，补偿费的给付总额在一定时期超过了千亿日元。
    治理污染不断取得成效，每年认定的患者人数在不断减少，指定的污染地区也不断减少。 1987年，修正了《公害健康损害补偿法》，第二年3月取消了与大气污染有关的全部指定地区。解除指定地区时认定的患者总数大约是11万人，整个14年期间被认定的患者总数约达为18万人。对原来制度下指定地区已认定的患者，只要所患的是指定病种，则继续得到补偿。到1995财政年底，认定患者人数约有74000人，该年度所支付的补偿金额为869亿日元。从实施公害健康损害赔偿制度开始到1995年底为止，累积补偿金额达到了16600亿日元。
    通过在法律框架下政府主导企业积极应对的不断减排政策，通过司法诉讼和无过错损害赔偿制度，日本的环境污染得到了有效的防治，污染受害者也都得到了应有的赔偿，这些经验和作法都非常值得中国借鉴。