机动车污染已成为我国空气污染的重要来源，是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决战时期，环境保护的外部条件和内部动力将发生重大变化,既要应对新常态下工业化城镇化发展、结构调整及资源能源消耗等外部条件的新变化、新转折，又要着力解决自身容量超载、质量较差、区域分异加大、百姓诉求强烈等难题，需要坚持改革创新，坚持战略思维，瞄准问题，突出重点，转变方式，实现生态环境质量总体改善。
“十三五”环保三大定位
一要定位于完成全面建成小康社会的目标要求。习近平总书记指出，“十三五”期间，要在社会事业发展、生态环境保护、民生保障等方面补齐短板，到2020年实现“生态环境质量总体改善”的奋斗目标。 “十三五”
是我国建成小康社会的决胜时期，不能因环境问题的“短板效应”导致第一个一百年战略目标不能实现，要根据2020年全面小康社会所处的历史阶段，采取重大举措，加大治理力度，确保目标任务完成。
二要定位于促进新常态下的经济社会转型。工业化及其耦合的城镇化是我国环境问题演变的驱动力，中国资源环境问题与经济社会发展阶段密切关联，这既是认识中国环境问题的世界观，也是从根本上解决环境问题的方法论。预计2020年基本实现工业化，在2025年左右，我国将成为制造业强国。 在经济发展的新常态下，经济增长明显放缓，“稳增长”任务艰巨，新旧增长模式“拉锯”激烈，系统性风险加剧，多重矛盾相互叠加影响。“十三五”期间敏感性明显增加，妥善应对难度不同以往。
三是定位于推动绿色发展成为主流。为了解决人与自然和谐，《建议》将绿色发展作为五大发展理念之一，促进了环境与发展的融合，增强了保护的整体性、系统性、协调性和有效性。从“五位一体”到“五化同步”再到“五个发展”的框架体系，中国进入了生态文明建设和环境保护取得实质性进展的重要窗口机遇期,这是未来一段时期中国环境保护的最大的形势，也是环境保护规划力图实现的战略意图。
当前的资源环境国情
在长期粗放的发展模式下，污染长期累积，化学需氧量、氨氮排放量是环境容量的1.6倍、5.6倍，约1/3河道超载，已超过或逼近承载上限，这是我国资源环境的最大国情，这直接导致脆弱性、风险性明显加大，环境质量改善的复杂性、艰巨性前所未有，环境质量等公共服务供需矛盾上升成为现阶段社会主要矛盾的最突出表现形式。
2014年，全国空气质量达标城市仅占8.1%，京津冀地区PM2.5年均值严重超标。从国际比较来看，2014年我国人均GDP水平相当于美国、欧洲等发达国家上世纪70年代末、80年代初的水平，但我国水体中存在的劣V类河流、城市黑臭水体是我国特有的环境问题，与发达国家差距很大。我国东部地区已经进入工业化后期，其中上海、北京已跨入后工业化阶段，中部和西部总体上处于工业化中期，西部5省仍处于工业化中期的前半阶段。 我国区域间工业化发展进程差异，直接影响地区间资源能源消耗、污染排放及环境质量改善进程。能源结构区域差异大，空气质量较差的京津冀煤炭消费占比远大于50%左右的珠三角。因此，环境质量的改善步伐不可能“齐步走”，全国的环境质量不具备同步达标的条件。
总体来看，我国环境问题资源约束紧、污染负荷高、积累时间长、多污染交织、多要素耦合、区域分异性大的本质特征，决定了我国环境问题的解决过程具有环境问题压缩、污染因子复合、治理进程“拖尾”、改善时间漫长的特点，全国质量改善的步伐既不可能“齐步走”，水、气、土壤、环境风险改善进程也不可能“同频率”，更不可能与发达国家的环境质量“同水平”，短期内环境质量根本改善难度极大。
把握全面小康环境要求的内涵
2020年全面小康的战略节点已经定性确定了环境要求，实现“生态环境总体改善”这一总体目标的前提，是必须准确把握、理解全面小康环境要求的内涵。
首先，全面小康环境要求的核心是对提升环境质量的要求。五中全会将环境质量纳入约束性指标，目标要求生态环境质量总体改善，这与多年来“环境质量恶化趋势得到初步控制、生态环境质量局部有所改善”等表述有本质差别，这标志污染防治阶段和治理要求发生战略性转变，环境质量改善成为全面小康社会难度最大但必须完成的任务。
其次，全面小康环境要求是阶段性要求。全面小康的“全面”指的是在实现小康社会进程中生态环境不缺项、群体能基本覆盖，并不意味着经济、社会、环境完全平衡，需在环境目标值的确定中需要考虑“三可”，即生态环境可达、经济技术可行、人民群众可接受，不宜不切实际地攀高。
再次，小康环境要求是底线型评价标准。小康环境保护的重点是补足环境质量的“短板”，类似于基本公共服务均等化、脱贫等的阶段性基线，需要将此类问题控制在较低、社会能接受的水平，但实际上全国不少区域质量目标应高于此。环境目标按照“底线倒逼”的原则设置，重在兜底、保基本，不能作为总体性和平均性规划目标指标要求，不是全国统一尺度的环境质量标准达标的情况。
此外，小康的环境要求反映群众呼声，具有民生导向。如何在生态环境质量未全面达标的情况下极大地增加社会公众的环境满意度是小康目标设置的重要考量因素，要兼顾“好”“差”两头，“大”“小”并重，以群众看得见、可感知、能接受的方式呼应并解决生活环境质量改善状况。
改善环境质量的“32字方针”
未来环境保护的基本方针应定位于“32字方针”，即：质量核心、系统治理；改革创新、方式转变；空间管控、分区分类；履职尽责，社会共治。
以改善环境质量作为“十三五”环境保护工作的根本出发点和主线，重点是抓好大气、水和土壤三大要素的环境质量改善工作，落实地方政府责任和完善区域联防联控机制体制并重，治标治本多管齐下，进行行业化、系统性、精细化的治污减排全过程管理、协同治污，全面实施环境信息公开和社会共治，确保实现与全面建成小康社会相适应的环境要求，实现国家环境治理体系和治理能力的现代化。
多元共治推动重点任务完成
“十三五”规划要将顶层设计和改革蓝图具体化为路线图和施工图，在把握环境治理的客观规律的基础上，从环境保护与社会经济发展的中长期战略层面出发，推动绿色转型发展、改革生态环保制度、提升环境治理能力，理清权责，统筹部署“十三五”环境保护各项任务。
一是国家改革生态文明制度，推动国家治理体系及治理能力现代化。从改革环境治理制度入手，做硬做实宏观调控，加强区域环境保护差别化管控，改革监测、监察、执法、省以下环保机构双重管理等环境保护和生态文明机制体制。
二是地方政府履职尽责，总体改善生态环境质量。以大气、水、土壤污染防治三大战役为污染防治的核心，推行分区、分期、精细化管理，确立环境质量改善进程和达标路线图，做实地方政府环境质量负责的机制。以继续开展农村环境综合整治为抓手，统筹城乡，补足农村环境环境公共服务短板。
三是企事业单位落实主体责任，持续推动治污减排。将所有固定污染源纳入监管范围，进行行业化、系统性、精细化的治污减排全过程管理、协同治污。构建多部门协调、与公共安全保障体系衔接的环境风险管控制度。
四是全民自觉行动，共同建设资源节约、环境友好型社会。加强资源环境国情和生态教育观教育，倡导绿色生活、绿色消费，培育公民绿色价值观。实施社会共治，建立环境保护社会行动体系，加强对媒体和环保社会组织的引导和管理，规范并引导公众依法、有序、理性参与环境保护事务。
（作者单系环境保护部环境规划院）
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