典型国家环境与健康的立法借鉴

    在环境与健康立法上，不论是发达国家还是发展中国家，抑或大陆法系还是英美法系，大都采取 系统性的应对策略，也即将其散布 在环境保护、职业健康、循环经济 等诸多法律领域；区别在于是否制 定一部专门性的环境与健康法，即 便是出台了专门性的立法，也并非 全部仰仗这一部立法，只不过它统 领和指引着环境与健康的相关立 法，相对处于核心和基本地位。
    美国虽然是判例法系，但在环 境保护、环境与健康领域上的法 律制定上却非常发达。美国并未出 台专门性的环境与健康立法，联邦 的相关立法主要散见在《国家环 境政策法》（NEPA）、《清洁空气 法》（CAA）、《清洁水法》（CWA）、 《安全饮用水法》（SDWA）、《联 邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法 案》（FI F RA）、《有毒物质控制法》 （TSCA）、《资源保护和恢复法案》 （RCRA）、《综合环境反应、赔偿 和责任法》（CERCLA）、《应急计 划和社区知情权法案》（EPCRKA） 等制定法之上。这种立法模式得以 成功运作的核心是确立了以人体 健康优先考量和终极目标的环境 标准，如此，在遵循科学的环境标 准的前提下，各州的环保局、公共 健康局等执法主体方可开展实施 法律上的环境项目（Program）与 规划（Plan），从而落实对于人体健 康的保护。
    韩国属成文法系，是为数不多 专门制定《环境与健康法》的国家 之一，此外尚有《环境政策基本法》 《环境影响评价法》等法律发挥相 应的作用。其中，《环境与健康法》 主要规定了不同主体（政府、企业、 公众等）在环境与健康风险管理上 的权利（权力）和义务，从而实现对 于特殊人群和特殊地域的特别保 护。在《环境与健康法》中，除了确 立保护人体健康的立法目的和基本 原则、以及相应的法律责任外，有几 项制度设计值得肯定：（1）明示政 府在环境与健康管理上的职责和义 务；（2）设立环境与健康委员会；（3） 制定环境与健康综合规划；（4）确 立环境风险因子的风险评估以及对 新技术和新物质的环境与健康审查 程序；（5）规定环境与健康相关损 害的预防与控制措施，包括公众环 境与健康基础调查的实施、特定地 区的流行病学调查、健康影响评价 的申请程序、环境与健康评价指标 的开发，以及环境与健康信息与数 据的收集管理；（6）强调对于特殊 人群和特殊地域的特殊保护。

 

我国环境与健康的立法模式
    笔者认为，我国应借鉴韩国出 台专门的《环境与健康法》，对于 环境与健康的基本制度、基本原 则等进行总括性的规定，辅之以相 关部门规章、地方性法规等形式， 加上现有的民法、刑法、经济法等 关涉内容，构成一个系统的、周延 的环境与健康立法体系。
    制定专门的《环境与健康法》 符合中国实际。随着工业化、城市化 的发展，环境与健康暴露的类型已 经从生物性污染为主转变为了化学 性污染为主，于是环境相关性的疾 病日益频发，与严峻形势相对立的 是立法上的严重缺位，特别是缺乏 一部高位阶的可以有效统领卫生、 环保等多个部门的基本法律，避免 各自为政、互相推诿、权力的真空和 重叠等可能性的情形发生。当然，出 台一部行政法规如《环境与健康条 例》似乎也能多少应对上述问题，但 《环境与健康法》的价值不可或 缺：一来，环境与健康管理所可能 涉及的应急处置等情况对于公民人 身权和财产权的限制，以及不同部 门之间职权的划分等情况，属于法 律保留事项，只能由法律加以规定； 二来，环境与健康保护所宣示和终 极维护的公民的环境与健康权由法 律进行明确规定，符合基本法理，也 能最大化地契合广大民众的诉求。
    对于环境与健康立法模式的 把握，关键在于正确认识《环保法》 《环境与健康法》《环境损害赔偿 法》三者之间的关系。其中， 《环保法》 是整个环境保护领域内的基本法， 为污染控制、生态保育、环境与健 康保护等提供一般性的指引；《环 境与健康法》和《环境损害赔偿法》 是《环保法》的特别法，分别对于 环境与健康等问题提供事前的风 险管理和事后的损害救济；《环境 与健康法》又是环境与健康具体 领域内的准基本法，处在关键的核 心，指导着诸多法规、规章等规范。
    《环境与健康法》理应包括 如下主要章节：（1）总则，主要规 定立法目的、适用范围、基本原则、 公民环境与健康权、国家环境与 健康义务、信息公开和公众参与等 一般性条款；（2）管理体制，主要 规定政府责任、环境与健康委员会 的组织机构、协调机制、管理方式 等内容；（3）基本制度，主要规定 环境与健康保护综合规划、标准、 一般性的调查与监测、风险因子评 价、健康影响评价的申请和实施、 新技术和新物质的环境与健康评 价、基础调查、详细调查、特定区 域和人群的流行病学调查、信息和 数据的处理、特殊人群的特别保 护、突发事件的应对等内容；（4） 法律责任，主要规定相关的民事、 行政和刑事责任；（5）附则，主要 规定相关术语的界定、生效日期等。

我国环境与健康立法模式的实 现路径
    实现上述立法模式无外乎两 种路径：第一，自上而下立法，径直 由全国人大或常委会依据《环保 法》第39 条制定《环境与健康法》， 然后配套性地对于相关的法规、 规章等进行系统的“立、改、废”。 第二，自下而上立法，先从规章、 法规等低位阶的规范入手，从相对 具象的领域出发，待实施一段时间 后，再总结经验，在其基础之上制 定《环境与健康法》。两种路径各 有利弊，第一种效率更高但成本往 往较高，第二种效率低下但成本一 般较低。当下，采取第二种路径更 为妥帖：一来，全国人大近期并未 将《环境与健康法》列入立法计划， 但计划围绕《环保法》系列修订环 境保护领域内的单行法；二来，日 前大部制改革尚未取得实质性进 展，在卫生、环保等部门职权相对 独立的情况下，由其在各自职责范 围内对于环境与健康问题分别进 行管理，制定相应的规章等规范， 再通过实施发现和总结问题，可以 为环境与健康管理体制的优化打 下基础，进而助益于《环境与健康 法》的早日科学出台。
    在自下而上的实现路径中，相 对于卫生部门，环保部门的部门规 章应当先行：一来，可以更好地贯 彻预防为主的原则。在职权划分上， 环保部门更加偏向于风险评估， 卫生部门更具偏向于风险处置，故 而前者强调通过污染源监测、环 境监测等为风险评估提供数据支 持，后者强调通过早期诊断和疾病 救治等为处置风险。二来，可以更 好的发挥在暴露干预上的合力。在 暴露干预上，环保部门与卫生部门 应当通力合作，从而准确发现暴露 途径和降低暴露剂量，但在与之密 切关联的污染治理和污染预防上， 环保部门更具优势。
    不妨将环保部门制定的规章 称为《环境与健康风险管理办法》， 那么，它应当主要包括如下的内容： （1）总则，规定立法宗旨、适用范 围、基本原则、政府责任和协作机 制等；（2）风险调查，规定调查的 主体和内容、依职权和依申请的调 查、联合调查、配合调查、委托调查、 专家委员会等；（3）风险监测，规 定监测的主体和内容、特征污染 物清单和环境标准、工作机制、监 督性监测与应急性监测等；（4）风 险评估，规定环保部门组织的评 估、环保部门参与的评估、新技术 和新物质的评估、评估专家库、评 估机制、后评估等；（5）保障措施， 规定数据管理、能力建设、科研支 持、宣传教育、风险预警、诉讼 支持等；（6）附则，规定术语界定、 生效时间等。
    总之，我国应在《环保法》第 39 条的指引下，先行制定《环境与 健康风险管理办法》等部门规章， 优化环境与健康工作管理体制， 适时制定专门的《环境与健康法》 和《环境损害赔偿法》，全面和系 统地应对环境与健康问题。
    （作者系中南财经政法大学法 学院副教授）