制度革命是能源革命必不可 少的环节，《能源法》作为能源 领域基础性法律，是制度革命的 重要环节。然而法律的出台将受 到一国特定时期政治、经济、历 史、文化背景的影响，《能源法》 立法所经历的障碍与挑战深刻反 映了当下能源行业所处的社会环 境对能源制度变迁的制约。在能 源革命与能源现状的博弈中，《能 源法》必须站在能源革命的身侧， 以打破能源发展桎梏，重构能源 体制为己任。

《能源法》立法陷于难点中徘徊
    立法是严谨与慎重的工作， 一项法律的出台需要经过一系列 严格复杂的程序。《能源法》面世 需部门协调，国务院审议，全国 人大常委会“三读”，立法程序的 严谨性决定了法律的出台不是一 朝一夕之事。十八届四中全会指 出，重大改革要于法有据，对能 源基本制度进行设计的《能源法》 涉及到能源体制改革的重大事项， 其立法过程更要慎之又慎。然而 由于对能源体制改革研究尚未定 位，《能源法》立法进程亦因此受 到掣肘。
    同时，目前我国能源对策体 系还不健全，能源战略与能源规 划对指导能源行业的发展起到了 更大的作用，这在一定程度上限 制了法律的空间。而能源市场经 济的发展缓慢，亦导致旨在强化 市场力量，实现能源资源市场配 置，构建市场规则的《能源法》 失去了经济制度的基础。再者， 由于能源行业牵涉面甚广，能源 管理“九龙治海”，由多部门共同 起草的《能源法》，意见协调统一 较为困难，有个较长的商谈过程。
    在上述原因的共同作用下， 《能源法》立法坎坷波折不断。

《能源法》立法当在重点中构建
    《能源法》立法路途艰难，且 迫在眉睫。作为能源领域基础性 法律《能源法》不仅需要构建完 善的能源对策体系，亦需进行能 源领域基础性制度设计，为能源 革命提供法治支持。
    打破能源领域发展的制度障 碍，当构建以能源战略、能源规 划与能源法律为基础结构的能源 对策体系，这一体系必须完整协 调并能够符合能源发展要求。从 制度层面上界定能源发展方向； 明确能源消费、供给、体制、技 术改革目标；厘清政府、市场、 企业之间的关系等能源领域关键 问题。
    能源行业对一国的经济、军 事乃至国际政治都具有核心影响 力，因此作为能源对策体系之首 的能源战略必当属于严谨正式的 国家行动，当务之急是推动法律 意义上的能源战略的归位，《能源 法》为此要界定能源战略的内涵 实质，设计能源战略的形成程序。 能源规划是对能源战略的实施， 应当与之严格区分，因此《能源 法》还需厘清两者之间的关系， 并分别规定能源战略与能源规划 的制定主体、依据、内容、方式 以及实施。只有这样，《能源法》 才能作为能源领域基础性法律承 担领导、协调能源法律的职能。
    能源领域基础性制度设计应 以重构政府管理制度为基础，转 变政府职能当属首要任务，《能源 法》必须界定政府管制与自由市 场的边界。开放的市场并不意味 着政府完全退出能源领域，而是 政府职能的变化。关键要让政府 从市场行为参与者向市场运行监 管者转变。《能源法》既要让政府 放弃对能源行业家长式指导，成 为监督能源发展的守夜人，从能 源战略的执行、能源规划的实施、 市场运行的秩序、能源结构与布 局等各方面维护、协调能源领域 的发展；又要让政府把握好管理 界限，从宏观上维持良好市场环 境，致力于产权效率的提升，而 不应过多干预市场主体的自主行 为。因此，《能源法》当是一部控 权的法律，把握好政府与市场的边 界，构建政府管理制度，明确政府 权力边界，规范政府行为方式。
    政府职能的转变将为能源市 场发展带来契机，构建能源市场， 制度成为关键。因此能源革命需 要还原能源商品属性，构建现代 能源市场体系。市场经济能够大 力推动能源行业的发展，推动能 源领域由资源激励走向竞争激励， 使企业更多的投入于技术能力、 竞争能力的提高而非专注于资源 获取的争夺之中。而企业作为 “理性人”追求利益最大化，只有 在公平竞争的市场经济中，才能 充分发挥其创造力，通过提高效 率来最大化收益，并最终带动整 个行业的发展进步。虽然自由市 场强调管制的放松，但依旧需要 规则的指引，需要法律规范。《能 源法》要为能源领域的市场化改 革提供法治保障与制度助力，为 此《能源法》当以构建竞争市场 为要务，并设计相应的准入制度、 资源分配制度、产权制度、监管 制度等，保障市场良好运行。

《能源法》立法期于看点中突破
    能源对策体系的构建与能源 领域基础性制度的设计是《能源 法》之基础，而伴随着能源消费 革命、能源供给革命、能源体制 革命与能源技术革命要求的逐步 清晰，政府职能的转变、民营资 本的强化、技术创新的激励成为 实施这四项革命的重要抓手，因 此《能源法》对这三个问题的定 性与制度设计成为推动能源革命 的希望。
    针对目前能源行业多部门共 同管理，职权结构复杂的现状， 《能源法》应承担起重构能源管理 结构的重任，梳理权力机构，进 行权力划分。笔者认为大部制式的政府管理机构是提高能源行业 管理效率与质量的前提。《能源 法》应当建立综合能源管理体制， 由分权走向集权，由统一的政府 部门行使能源管理职能。在综合 能源管理体制下，政府监管职能 能够得到更有效的发挥，行政措 施能够得到更统一高效的执行。 另外《能源法》不仅是一部市场 经济法，同时也承担控制政府权 力的责任，因此需界定政府与市 场的关系，设置政府权力清单， 明确政府权力结构，部门职能范 围，权力行使方式等，使市场主 体能够在公开透明的规则下运行。
    民营资本的地位问题已成为 影响能源效率提高的瓶颈，对民 营资本的安排即当成为《能源法》 的要点。效率是市场经济的产物， 更准确的说效率是在市场竞争中 成就的，由此企业家必将登上能 源行业的舞台。目前我国能源行 业根据资本所有制形式的不同享 有不同的待遇，从市场准入到资 源分配都有着较大差别，这种差 异性导致民营资本难以进入能源 行业，无法培育竞争性市场，更 无法推进破坏性创新的实现。而 民营资本的灵活性与竞争力能够 为能源行业注入新的活力，能源 行业的进一步发展亦需要投资的 驱动。因此必须为民营资本提供 公平、开放的发展环境。法律是 公平与正义的象征，《能源法》理 当确立能源产权主体平等地位， 为产权提供公平准入、公平竞争 的机会，为民营资本的进入提供 法治保障。
    技术创新是解决能源问题的 重要路径，因此对技术的保护、 奖励与转化将成为《能源法》的 另一看点。科学技术是第一生产 力，以技术为代表的生产力的提 升对全要素生产率的提高具有决 定性作用。要实现技术对能源行 业的推动，就必须进行能够带来 技术激励的制度设计。《能源法》 可以安排对能源技术创新的支持 制度与奖励制度，通过财税、补 贴、表彰、奖励的方式提供正向 激励，形成有利于能源技术创新 的大环境。技术来源于创造，是 人才与知识的凝聚，而技术的生 命力则在于使用。要实现技术对 能源行业的根本推动力，就必须 使其符合实践要求。虽然中国目 前成为全球专利申请最多的国家， 但是很多专利并不能适应市场需 求，未起到推动工业进步的作用。 由于能够最直接获得市场需求信 息的是企业，因此为获得更高的 技术转化率，使技术切实服务于 产业，《能源法》在对技术创新的 制度安排上，应当以企业为主体， 以市场为导向。
    我国能源革命相较于大多数 国家，除了是化石能源向可再生 能源的转型，更是计划经济向市 场经济的转型。因此强化市场型 政府与自由竞争型市场必不可少， 《能源法》即需从政府管理、市场 完善的角度进行能源领域基础性 制度设计，同时完善协调的能源 对策体系是能源领域各项制度得 以实行的重要保障。而管理体制 的重构，民营资本的安排，技术 创新的激励，将是《能源法》能 够为能源革命带来的里程碑式的 贡献。
    (作者单位：华东政法大学经 济法学院)