国土是生态文明建设的空间载体，国土空间开发格局、资源能源利用方式、生态环境质量状况均会对我国经济社会发展构成深远影响。在优化国土空间开发格局方面，新中国成立后，参照国际自然保护地做法，就一直尝试通过划分生态保护区域，统筹经济发展与生态环境保护之间的关系，并为此推行过多种保护制度，如自然保护区、风景名胜区、湿地公园、地质公园、森林公园、重要生态功能区等。但随着我国经济社会快速发展，破坏自然资源、侵占生态空间的问题时有发生，一些地区生态环境承载接近上限，生态文明建设空间受到威胁，生态系统退化严重，国家和区域生态安全形势严峻。在总结多年探索实践经验基础上，国家统一部署了生态保护红线划定工作，并在今年2 月印发实施《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，为当前和今后一个时期我国以生态保护红线为核心的生态保护工作勾勒出一幅清晰的路线图。那么，为什么要划定生态保护红线？生态保护红线有哪些宏观设计和布局？为确保生态保护红线守得住，将有哪些制度设计和保障机制？

划定并严守生态保护红线是顺应当前我国经济社会发展阶段的应时之举
    生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。近年来，在“绿水青山就是金山银山，要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”的新理念指引下，我国生态文明建设取得一系列重大进展，生态文明体制改革顺利推进实施，各界生态环境保护意识不断增强。特别是随着主体功能区战略的实施，对国土空间开发实施“一盘棋”整体规划，统筹布局生产空间、生活空间、生态空间，明确区域优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的差异化主体功能定位， 逐步实现分类指导、分区管理，为促进经济社会发展与生态环境保护相协调发挥了积极作用。
    但长期以来，随着我国城镇化、工业化、农业现代化进程加快，由于没有强有力的约束措施和长效制度，生态环境质量底线屡有突破，区域雾霾频发，黑臭水体大量存在，土壤污染导致的农产品和人体健康危害事件时有发生，草原沙化、地面沉降、水土流失、生物多样性下降等生态退化问题严重。目前，我国各级各类生态保护区域涵盖了从自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园到世界文化自然遗产、饮用水水源地等多种类型，数量总计达10000 多处，约占陆地国土面积的18%。在管理体制机制上存在诸多弊端，保护地空间界线不清，交叉重叠，多头监管，政出多门，管理效率低。这种状况如不尽快改变，资源承载将难以支撑，生态环境将不堪重负，反过来必然对经济社会可持续发展带来严重负面影响。划定生态保护红线，对事关国家生态安全的重要生态区域实施严格监督和管理，提高生态保护与管理成效， 实现一条红线管控所有重要生态空间，已十分紧迫。
    面对日益严峻的生态保护形势和全面建成小康社会、建设美丽中国的重任，加快建立生态保护红线制度日益上升为国家战略。2011 年，在国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》中首次提出了划定生态保护红线的明确要求。2013 年5 月24 日，习近平同志在主持中共中央政治局第六次集体学习会议时指出，要牢固树立生态红线的观念，在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。党的十八届三中全会将划定生态保护红线作为加快推进生态文明建设的重点改革任务。此后，划定生态保护红线被纳入《环境保护法》和《国家安全法》，上升为国家法律。2015 年，中央深改办部署环境保护部牵头起草《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，并于2017 年2 月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施。
    在我国全面推进经济转型升级、大力实施绿色发展、生产生活方式巨大变革的历史时期，从生态功能重要性、生态环境敏感性脆弱性着手，实行最严格的生态保护制度，以生态保护红线为载体全面健全生态环境保护制度，是一项具有里程碑意义的重大举措。至此，生态保护红线成为继“18 亿亩耕地红线”后， 又一条被提到国家战略层面的“生命线”，是促进生态系统休养生息、生态功能得到保护恢复和提升的一项重要行动。通过红线划定，推动建立合理有序的生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，对于推进国土空间用途管制体系建立、守住国家生态安全底线、加快生态文明建设均将发挥重大作用。

划定并严守生态保护红线是一项精心设计、统筹协调、有序推进的系统工程
    生态保护红线的实质是生态安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。其定位是一项长远的生态保护制度，实现一条红线管控森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、海岛等重要生态空间，实现生态保护全过程管理。因此，改善生态环境质量始终是划定并严守生态保护红线的核心，保障和维护生态功能是主线，山水林田湖生命共同体是基本理念，通过采取最严格的保护措施， 确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，有效维护国家和区域生态安全。
    生态保护红线有自身的一些属性特征。从功能定位看，生态保护红线是最重要的生态空间，涵盖具有水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙、洪水调蓄等重要生态功能和生态极为敏感脆弱的区域；从土地属性看，生态保护红线属于生态用地，须实施严格用途管制；从保护要求看，生态保护红线是保障和维护生态安全的底线，是保护生物多样性、维持关键物种、生态系统存续的最小面积，必须采取最严格保护措施。
    生态保护红线涉及《全国主体功能区规划》《全国土地利用总体规划纲要》《全国海洋功能区划》等一系列现有的空间管控规划和区划，以及下一步开展的各级空间规划编制，需要做好统筹协调，实现“一张图”“一条线”。例如，与《全国主体功能区规划》衔接方面，将“两屏三带” 为主体的陆地生态安全格局和“一带一链多点”的海洋生态安全格局作为划定基础，将生态保护红线作为构建和维护生态安全战略格局的主要任务；按照主体功能区规划明确的水源涵养、生物多样性维护、水土保持和防风固沙等生态功能和水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态敏感脆弱性开展评估，在此基础上开展划定工作；将禁止开发区作为生态保护红线的主体部分等。按照国家有关技术规定，地方已经划定的生态保护红线，应作为市县空间规划基础；空间规划编制，应坚持先保护、后开发的原则， 首先划定生态保护红线，再确定开发建设空间和边界。
    生态退化问题的形成和发展不是一朝一夕，生态保护红线的划定落地和发挥实效也不可能一蹴而就，需要根据现有工作基础、各地生态状况差异、生态保护实际需要等， 分阶段推进实施。按照生态文明体制改革总体方案提出的“到2020 年建立起系统完整的生态文明制度体系”要求， 作为生态文明制度体系重要组成，生态保护红线推进时间表可总结为“三步走”：第一步，京津冀区域、长江经济带沿线各省（市）要在今年完成生态保护红线划定；第二步，其他省（区、市）在明年年底完成划定；第三步，全国生态保护红线划定工作要在2020 年完成。这是全国生态保护红线划定工作的总体安排，各地可根据实际加快划定工作，尽早发挥其在土地利用、产业布局、城镇建设等方面的空间优化和管控作用。

划定并严守生态保护红线需要建立责任明晰、考核与激励并重、各方推动的有效落实机制
    划定红线是基础，守住红线是关键。严守生态保护红线需要结合生态文明体制改革，紧紧围绕保障国家生态安全的根本目标，明晰主体责任，建立生态环境损害评估和赔偿、生态保护补偿等制度，完善责任目标考核机制，形成生态保护合力，不断提高系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，才能切实发挥管控无序发展、优化经济布局、维护生态功能的绿色发展底线作用。
    以法律为准绳，严肃生态保护红线刚性地位。《环境保护法》第二十九条规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线， 实行严格保护。这是实施生态保护红线管理的主要法律依据，确立了红线就是底线、红线就是高压线、红线就是生命线的意识。但这项规定仅是原则性要求， 需要在实施过程中，制定更为具体详细的操作细则， 包括研究制定《生态保护红线管理办法》等。一些地方已经开展了实践探索，例如，2014 年，天津市通过了《天津市人民代表大会常务委员会关于批准划定永久性保护生态区域的决定》，明确规定，在红线区域内，禁止一切与保护无关的建设活动；江苏省划定自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区、森林公园、海洋特别保护区、特殊物种保护区等15 类生态保护红线区域，总面积达2.4 万平方公里，生态保护红线区域未经省人民政府批准不得擅自调整；贵州省颁布《贵州省生态文明建设促进条例》，明确规定， 省政府应当根据相关规划，划定生态保护红线，确定生态保护红线区域、自然资源使用上限和环境质量安全底线，并向社会公布。此外，《森林法》《湿地保护条例》等法律法规制修订过程中，也应全面体现生态保护红线要求。
    将生态保护红线全面融入生态文明制度改革。建立健全自然资源资产产权和用途管制制度，科学界定自然资源和生态空间的各项功能，确保准确执行生态保护红线区域功能定位和管理要求。建立自然资源资产负债表，摸清自然资源规模、结构、分布以及变化趋势等，为生态保护红线划定及绩效评估提供依据。基于国土生态安全现状及动态分析评估，借助大数据、“天地一体化”遥感监控等手段，快速、准确获取生态保护红线数据，解决数据量少、“孤岛化”严重的问题，加快建立生态保护红线区域的生态资源环境风险监测预警和应对机制。根据生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境标准，实施负面清单管理。
    建立完善生态保护红线生态保护补偿制度。实施生态保护补偿是严守生态保护红线、落实保护者受益原则的有效激励措施。通过完善国家重点生态功能区转移支付政策，建立生态保护红线补偿标准体系，加大对生态保护红线的转移支付力度。目前国家采取一般性转移支付的方式，对重点生态功能区内500 多个县实施补偿，是生态保护补偿的重要渠道，今后应陆续扩大转移支付范围。此外，在浙江、安徽、江西等地多年实践基础上，推动建立横向生态保护补偿机制， 在跨行政区、流域上下游等地区之间探索生态保护补偿模式。通过补偿，让当地群众不因保护生态环境而利益受损，才有参与保护红线的积极性。
    建立健全生态保护红线考核与责任追究机制。为做好生态保护红线协调管理，保障不同部门管理政策的一致性，国家层面将建立多部门参加的生态保护红线管理协调机制，明确各方责任，彻底打破以往部门条块分割式的管理思维模式。严守生态保护红线，关键在于要让地方政府树立生态政绩观和实践观，形成推动绿色发展的自发机制，并全面贯彻到各项决策中。结合《生态文明建设目标评价考核办法》实施，围绕生态功能、面积、用地性质等方面，建立差异化的生态保护红线评估体系，开展定期评价，将生态保护红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。依据自然资源资产负债表，实行最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度，建立生态保护红线常态化执法和违规违法问责机制，对那些不顾生态环境盲目决策、僭越“红线”的领导干部和相关责任人， 必须追究其责任，乃至终身问责。同时，要落实企业防治污染的主体责任，破坏生态保护红线的，依法依规加大处罚力度。通过设置生态保护管护岗位，提高生态保护红线区居民参与生态保护积极性。建立激励机制，对生态保护成效突出的单位和个人予以奖励。
    （作者系环境保护部环境规划院副总工程师、研究员，长期从事生态、土壤、农村环境保护研究，参与多项国家重大生态环境保护规划和政策研究制定）