2015 年12 月，中办、国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称《试点方案》），构建了我国生态环境损害赔偿制度的基本框架，且经在吉林等7 省市开展试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快建立健全生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，中办、国办于2017 年12 月17 日印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《改革方案》），自2018 年1 月1 日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。《改革方案》对《试点方案》的调整、补充之处与《试点方案》相比，《改革方案》在适用范围、赔偿权利人、赔偿磋商等内容上进行了调整或补充。适用范围关系着启动生态环境损害赔偿的门槛，赔偿权利人和磋商程序分别是生态环境损害赔偿程序推进的主体和赔偿程序的关键环节。

适用范围
    《改革方案》的适用范围是指启动生态环境损害赔偿责任追究的事项范围。启动生态环境损害赔偿责任追究的前提是存在生态环境损害，为此，《改革方案》规定了生态环境损害的定义，明确了生态环境损害是环境要素和生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能的退化。这一定义表明生态环境损害是以环境资源为直接侵害对象的损害，不同于以环境资源为媒介进而导致人身、财产遭受损害的环境侵权损害。
    为认定生态环境损害，《改革方案》一方面对构成生态环境损害，可以追究生态环境损害赔偿责任的几种情形进行了明确列举，另一方面对不追究生态环境损害赔偿责任的情况进行了排除。
    构成生态环境损害的几种情形主要包括：（1）发生较大及以上突发环境事件的；（2）在国家、省级重点生态功能区、禁止开发区等发生环境污染或生态破坏事件的；（3）发生其他严重影响生态环境后果的。第一种情况是发生突发环境事件，但限定在较大及以上级别；第二种情况是在重点生态功能区等发生污染或破坏事件，这种情况下并不要求事件具备突发性， 且不要求事件达到一定级别；第三种情况是为避免列举生态环境损害情形的遗漏而规定的兜底条款。这三种情形中，第一和第二种是实践中生态环境损害的典型表现，或者说这两种情形的出现即意味着已经构成生态环境损害，目前争议不大。但是，对于第三种情形“其他严重影响生态环境后果的”是否需要进行细化列举则有不同的看法，有观点认为从便于操作的角度看应尽量细化，也有观点认为细化后反而不便于操作。考虑到各地环境资源状况、经济发展水平、行政司法资源的不同，并尽量减少对已有试点经验的地方做法的干预，《改革方案》中对于“发生其他严重影响生态环境后果的”仍然不做具体界定，而由各地结合本地实际自行确定，《改革方案》对此在《试点方案》基础上进行了补充。而且，《改革方案》中“发生其他严重影响生态环境后果的”，不同于《试点方案》中“发生其他严重影响生态环境事件的”表述，这个修改意在说明生态环境损害并不一定以发生“事件” 为表现形式。《改革方案》同时也规定了排除适用的两种情形， 一是涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的， 一是涉及海洋生态环境损害赔偿的。虽然生态环境损害会进一步造成人身、财产损害，但人身、财产损害并非生态环境损害，其赔偿直接适用侵权责任法等有关规定。对于海洋生态环境损害，虽然可以从理论上归属到生态环境损害，但是由于海洋与内陆环境保护的职责分工不同，且海洋环境保护有关法律中已有关于海洋生态环境损害的相关规定，因此直接适用有关规定即可。另外需说明的排除适用的情况是，对于虽然构成生态环境损害，但是环境要素和生物要素的不利变化，及上述要素构成的生态系统功能的退化程度显著轻微的，不应被认定为生态环境损害而追究赔偿责任。

赔偿权利人
    生态环境损害赔偿权利人即生态环境损害的索赔主体。从《改革方案》关于权利人的有关表述来看，省级、地市级人民政府生态环境损害索赔权的理论基础依据的是自然资源国家所有权理论。
    虽然自然资源国家所有权理论内部存在不同的观点，但从作为国家生态环境损害索赔权的理论基础来看，该理论的核心思想是依据宪法和物权法等法律关于自然资源属于国家所有的规定，将自然资源物化为财产，将抽象的国家视为物权法上享有所有权的主体， 国家自然资源所有权即国家对国有财产的占有、使用、收益和处分的权利。以此理论为基础，中央、省、市、县四级人民政府从理论上均可作为生态环境损害的权利主体。考虑到全国试行的实际需求和索赔权利主体的能力水平等因素，《改革方案》将省级、市地级人民政府作为实际的赔偿权利人，作为国家的代表就国家利益的受损启动索赔程序。
    各级人民政府的具体职能由政府的各个职能部门负责执行，政府职能的执行部门也享有政府的生态环境损害索赔权。我国实行的是统一管理与分部门管理相结合的环境管理体制，即由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对生态环境进行统一管理，由某一类污染防治或者自然资源保护工作的具体部门对生态环境进行分类管理。这种管理模式下，各级环境保护部门是环境管理的主要职能部门，而在涉及具体类别的环境污染或生态破坏中，其他行政管理部门也具有环境管理的职责。依据《改革方案》以自然资源国家所有权作为理论基础的逻辑，在生态环境损害发生的情况下，只能将这种生态环境损害转换为某一具体的自然资源的损害，而且在这种逻辑下，自然资源管理部门具有相对于生态环境部门更为优先的索赔权。

磋商程序
    生态环境损害赔偿磋商是赔偿权利人就生态环境损害向赔偿义务人进行索赔的一种救济方式。根据《改革方案》，赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后， 应当通过调查、评估等方式确定生态环境损害已经发生且达到需要赔偿的程度，同时，确认生态环境损害责任人。在具有明确责任主体的情况下启动与责任人的磋商程序。磋商的内容是修复方案的制定或赔偿金额的确定，而且，生态环境损害赔偿责任的承担应优先适用修复的行为责任，在修复不能的情况下才适用货币赔偿责任。与《试点方案》不同，《改革方案》明确了生态环境损害赔偿磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，赔偿权利人及其指定的部门或机构在磋商不成后提起诉讼。
    生态环境损害赔偿磋商的重点是磋商协议的效力问题，关于磋商协议的效力理论争议较大，但若立足国家所有权理论，政府索赔目的在于弥补国家所有权遭受的侵害，赔偿权利人和责任双方之间不再是行政管理者与被管理者而是平等的民事主体关系，赔偿协议是民事性质而不具有强制执行效力。为提升磋商的法律地位，保护磋商取得的成果，对于生态环境损害赔偿磋商达成的协议，可由磋商双方根据《民事诉讼法》以及《人民调解法》《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等关于司法确认程序的规定向人民法院申请司法确认，经司法确认的磋商协议可由权利人及其指定的部门或机构申请人民法院强制执行。

生态环境损害赔偿下一步应重点解决的问题
    理论基础
    《改革方案》以自然资源国家所有权作为理论基础，理论基础直接决定和影响生态环境损害赔偿相应的制度设计。依据自然资源国家所有权的理论逻辑， 生态环境损害赔偿的磋商协议是平等民事主体间就所有权侵害所达成的民事协议，需要经过司法确认才能向法院申请强制执行，而且，磋商过程中权利人从理论上讲可以自行处分所有权。若磋商不成，权利人提起的赔偿诉讼也是所有权人因自身利益受损而提起的私益诉讼（本质上是私益，但兼有公益性质），与社会组织提起的环境民事公益诉讼是两种不同的诉讼类型。责任主体赔偿的生态环境修复费用从理论上说属于国家损失，应归属国库，由财政管辖。
    显然，以自然资源国家所有权为理论基础不能回避和忽视的问题是，自然资源不等于生态环境，自然资源只是一种静态意义上的实体性的物质，其损害可以用经济价值衡量，而生态环境更多是一种动态意义上的生态系统服务功能，其损害是生态价值损害。即使对自然资源国家所有权进行扩大解释，对自然资源物质实体和附着于自然资源之上的生态服务功能一并保护也难以脱离用民事“所有权”理论救济生态环境损害这种公共性损害的窠臼。因此，确定切合生态环境损害赔偿公共性的理论基础是下一步生态环境损害赔偿制度建立健全应解决的核心问题。

    磋商程序
    磋商程序需要重点解决赔偿磋商的性质和赔偿磋商的具体步骤两个问题。
    一是，磋商性质问题。目前关于赔偿磋商性质的学术争议较大，主要有民事说和行政说两种，民事说认为权利人和责任人的磋商是平等主体之间进行的磋商，协议是民事性质，行政说认为赔偿是以修复为核心的责任，生态环境损害的调查、评估以及修复方案的编制等行为由行政机关主导开展，具有典型的公权属性。本文认为，从《改革方案》对磋商协议进行司法确认的规定和其依据的自然资源国家所有权理论来看，磋商只能被解释为民事性质。但是，脱离《改革方案》的规定来看，磋商不能被定位为权利人与责任主体讨价还价的平等协商，实际上，磋商是权利人运用公权力以行政主导的方式对生态环境损害赔偿责任进行裁判的过程，虽然裁判的对象是民事责任，但磋商作为确定民事责任的一种形式定位为行政性质更为恰当。实际上，赔偿磋商是一种类似于行政裁决的行政权的行使过程，而不是平等协商过程。
    二是，磋商程序的细化。赔偿磋商程序的细化， 应当包括如下重点内容：索赔权人的管辖范围与案件受理，损害调查、评估的委托，责任人的认定，修复方案的磋商制定，磋商协议的通知，磋商的形式与内容， 磋商决定及其效力、磋商与诉讼衔接机制等方面。

    诉讼关系
    生态环境损害赔偿诉讼下一步要解决的问题主要包括赔偿诉讼的性质和诉讼规则的完善等。
    一是需要明确权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼的性质，以及生态环境损害索赔权人提起生态环境损害赔偿诉讼与环保组织提起环境公益诉讼的关系问题。若依据自然资源国家所有权理论将生态环境损害赔偿诉讼定位为特殊的私益诉讼，在这种情况下， 赔偿诉讼是否享有相对于环境民事公益诉讼的优先顺位？若不能依据自然资源国家所有权理论，赔偿诉讼是否等于法律规定的机关提起的环境民事公益诉讼， 此种情况下，其与社会组织提起的公益诉讼顺位如何？
    二是需明确权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼中的诉前救济制度。诉前救济制度是指公民、法人或其他组织有证据证明他人正在实施或者即将实施侵犯公众生态环境利益的行为，如不及时制止将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在起诉前向人民法院申请采取责令停止有关行为的措施，诉前救济可弥补诉讼程序救济生态环境损害滞后性的不足，及时制止污染或破坏生态环境的行为，包括诉前禁令、诉前财产保全、诉前证据保全等制度。

    生态环境损害评估
    生态环境损害的评估是确认生态环境损害发生及其程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失的技术依据， 评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。生态环境损害鉴定评估技术薄弱是目前实践中直接制约生态环境损害赔偿案件开展的突出问题，需国家和各地同时加强研究，尽快解决如下问题。
    一是根据生态环境要素的不同污染和破坏类型， 分类建立损害调查、因果关系认定、损害量化、修复方案制定等技术方法体系制定评估技术规范。二是根据生态环境损害赔偿制度的总体设计，结合生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复执行等赔偿过程， 构建适用于不同环节和程序要求的损害评估工作程序。三是应针对目前鉴定评估周期长，难以满足赔偿案件司法审判时限要求的问题，研究简单案情采用的简易评估技术方法和工作程序。四是需进一步加强生态环境损害评估机构的建设并继续开展生态环境损害评估人员技术培训，提升生态环境损害鉴定评估能力。

    资金管理
    目前试点实践中对修复资金的管理开展了不同的探索，典型做法主要有两种。一种做法是通过设立财政专户的形式对赔偿义务人缴纳的修复资金进行管理并监督其用于生态环境的修复等支出。另一种是在财政体系之外探索建立非政府基金，由第三方组织对资金的来源与使用等进行专门管理。由于资金管理实际也与理论依据相关，若不以自然资源国家所有权理论为依据而从赔偿责任的公共性出发，需对责任主体赔偿的修复资金进行社会化的管理，探索建立专门基金制度，明确资金来源、使用、管理与监督机制。
    《生态环境损害赔偿制度改革方案》的印发拉开了全国试行生态环境损害赔偿制度的序幕，赔偿权利人、赔偿磋商性质、赔偿诉讼性质和赔偿资金归属等制度的建立健全从根本上受理论基础的制约。为避免建立健全生态环境损害赔偿制度过程中的制度错位和逻辑混乱，有必要进一步研究并厘清理论基础问题， 在找到合理的理论基础的前提下，构建逻辑统一的生态环境损害赔偿制度。
    （刘倩系生态环境部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心法学硕士、助理研究员；於方系生态环境部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心主任；齐霁，生态环境部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心）