农村水污染作为农村环境污染的重要组成部分， 一直以来却是我国环保工作的薄弱环节。随着城镇化的推进，经济高速增长也带来了日趋严峻的农村水污染形势，农村的生态环境、农民的身体健康和农产品的质量安全受到严重威胁。农村水污染防治成为当前环境污染治理工作亟待推进的重点。

农村水污染的现状

范围广、程度深
    我国淡水资源总量约为2.8 万亿立方米，人均2240 立方米，不及世界平均水平的1/4，每年农业生产缺水超过300 亿立方米，是国际公认的 13 个最贫水国家之一。干旱缺水严重制约了我国农业和农村经济发展，而水污染进一步加剧了水资源短缺的状况。据有关数据显示，我国70% 以上的河流、湖泊遭受不同程度的污染，全国有 2.27 亿农村人口存在饮水不安全问题，5370 万人饮用水中氟、砷含量超标，4410 万人饮用水中铁、锰等超标，地表或地下饮用水源被严重污染的涉及 9080 万人。

重城市、轻农村
    在城乡二元结构体制下，我国环境污染治理呈现出明显的“重城市、轻农村”格局，环境污染从城市向农村转移，从东部发达地区向西部欠发达地区转移呈加速趋势。由于实行城乡分治政策，城市和农村间存在严重的不公平现象，主要表现在资源分配与环保责任上严重不协调。长期以来，污染防治资金主要投向城市，重点用于治理工业点源污染。相比之下，农村得到的污染治理和环境保护建设资金却杯水车薪。工业和城市污染物向农村扩散，而农村却未得到污染治理与环境管护补偿，且用于农业非点源污染治理的专项资金不足。农村地区公共基础设施建设和环境管理能力建设的滞后造成环境污染加剧，据测算，农村地区每年产生的生活垃圾约2.8 亿吨，大多露天堆放； 每年产生生活污水约 80 多亿吨，而 96% 的村庄没有排水渠道和污水处理系统，大部分生活污水未经处理直接排放，生活垃圾与污水由于缺乏统一回收处理系统，绝大部分最终进入水体。这些都导致了农村河流水质急剧下降，直接威胁农村生产生活安全。

紧迫性、严峻性
    据《2017 中国环境状况公报》披露，2017 年， 全国地表水1940 个水质断面（点位）中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比67.9%；Ⅳ、Ⅴ类占比23.8%；劣Ⅴ类161 个，占比8.3%。与2016 年相比，Ⅰ～Ⅲ类水质断面（点位）比例上升0.1 个百分点，劣Ⅴ类下降0.3 个百分点。
    地下水的污染形势也极不容乐观，全国 5100 个地下水水质监测点中，水质为优良级、良好级、较好级、较差级和极差级的监测点分别占8.8%、23.1%、1.5%、51.8% 和14.8%。
    按照目前我国的水质标准，当水质下降到三类标准以下，水中所含的有害物质高出国家规定的指标， 会严重影响人体健康，不能作为饮用水源而推算，我国32% 的地表水和66% 的地下水受污染严重，难以饮用。对于广大农村地区而言，面临的水污染形势比城市更加紧迫和复杂。长期以来，农药、化肥等化学物质的大量使用，致使许多农村地区的地下水无法饮用，再加上城镇污染产业加速转移到农村地区，工业污染排放缺乏有效监管和治理等，使乡镇地区水环境质量进一步恶化，广大农民往往由于饮用水污染而成为环境污染的最直接受害者。

农村水污染治理的困境
    近年来，政府出台的一系列政策措施，旨在积极推进水环境治理，但总体来看，城市水污染治理成效较为显著，而农村水污染问题却存在诸多治理难题。

污染源头“错综复杂”
    农村水环境的污染源主要可分为两类，外源性污染与内源性污染。外源性污染源主要是工业企业排放和城镇生活污水导致的农村水环境污染；内源性污染主要来自于农村居民生活污水和农业生产污染，农业生产污染主要包括农业种植和养殖业产生的污染。内源性污染与外源性污染又相互交织，错综复杂。
    城市、工业污染向农村转移。随着经济发展和城镇化的推进，城市建设用地资源紧缺，城市对环境质量的要求越来越高，一些高耗能、高耗水、高污染企业逐步退城进村，造成了污染从城市向农村转移的局面。另一方面，农村城镇化进程加快，乡镇企业以及一些工业园区项目得到了较快的发展，但主要是以造纸、印染、煤炭、工矿为主的乡镇企业和园区，相当一部分企业生产过程中的工业废水、废渣等直接排放到附近流域中，堆放的固体废弃物经过雨水冲刷后产生有毒物质流入附近水体，对环境造成极大的破坏。
    农村居民生活垃圾及废水污染。随着城镇化发展， 农村人口由分散变为集中，城镇和农村聚居区的生活污水对环境造成的影响日益显著，成为水环境污染的主要来源之一。我国农村生活污水日益呈现来源多， 面广、分散，增长快，处理率低的特征。村镇自来水的普及使居民的排水量大幅度增加，每年产生生活污水 80 多亿吨，由于缺乏配套的排水管网和处理设施， 直接排放到低洼处、沟塘、水库及流域，不仅严重污染地表水，而且渗入污染地下水。另外，农村地区每   年产生的农村生活垃圾约2.8 亿吨，大多露天堆放, 雨水冲刷及渗滤液对地表水和地下水产生污染, 导致农村生态环境的恶化。
    农业面源污染。在水质污染中，主要超标指标是化学需氧量、 总磷、氨氮和五日生化需氧量等。农业面源污染对水质污染的“贡献率”约超过三分之一。有研究推测，我国地下水近50% 被农业面源所污染， 地表水（湖泊等）硝铵氮的污染由化肥“贡献”的占50% 以上。

治理主体“理性漠视”
    水污染具有明显的地域性、外溢性和无界化特征， 而水环境的保护又具有显著的公共产品特征和溢出效应，因此在农村水污染治理中，需要政府发挥主导作用。但长期以来，我国 “重城市、轻农村”的环境治理政策，环保资金、技术及人才主要向城市集聚，城乡环境权益在分配上存在严重的“剪刀差”现象，导致农村水环境治理及监管长期缺位。其次，受政绩考核等因素影响，部分基层政府官员以发展地方经济为首要目标，热衷于“土地财政”和引进利税大的污染型企业，对投入巨大、周期较长和经济回报率低的农村水污染治理项目缺乏应有的积极性，导致农村水污染问题的积压。农村居民环保意识与维权意识的淡薄， 加之能力有限，慑于政府权威往往只能选择“理性沉默”。即使发生环境污染冲突事件，基层政府也倾向于运用乡村“熟人社会”的非正式规则化解矛盾，农村环境污染行为缺乏有效约束机制，导致漠视环境保护的现象蔓延。

治理能力“先天不足”
    我国的环境管理体系及制度设计主要针对城市和点源污染防治，而对农村和面源污染的防治考虑不足， 导致农村环境治理在制度设计及运行机制方面滞后， 农村环境治理能力先天不足。与农村环境污染排放的分散性、隐蔽性、非突发性特点相比，农村地区的环境治理力量却十分薄弱，县级环保机构是最基层的环保监管部门，到乡镇一级未设立环保机构，而县一级的农村水环境保护职能又分散在环保局、水务局、农牧局、园林局等相关部门，存在权责不清、职能交叉重叠，责任相互推诿的现象，农村水环境保护及污染治理主体缺位。农村环境治理长期以来主要依赖政府自上而下的政策推动，而作为与农村环境息息相关的农村居民却处于边缘化状态，常以农村环境治理的旁观者、被动执行者，甚至是环境保护的对立者角色存在，农村居民对农村环境治理的参与程度低是导致政府治理成本高、效率低下的主要原因。另外，农村缺乏从事水污染防治的专业人员，农村地区建成的许多污水处理设施因缺乏后期养护，处于“撂荒”或“半撂荒”状态。

治理经费“后天失养”
    长期以来，由于环境保护与治理的重点在城市及工业领域，因此，环保资金主要用于城市及工业污染领域的防治，农村环境防治治理经费严重短缺，极大地制约了农村水污染治理设施的建设。农村污水设施建设和运营费用主要依靠各级政府自筹，部分来自“以奖促治”和“以奖代补”政策的专项补助资金，缺乏持续稳定的经费保障。另外，农村环境治理设施建设与运营费用较高，项目投资回报周期长、收益较低， 尚未形成合理的商业模式，难以吸引社会资本投入。特别是经济欠发达地区，政府财政实力有限，向农民收费的方式又难以推行，农村水污染治理设施的建设及运营困难重重。因此，落实污染治理设施的建设与运营资金，是推进农村水污染治理首先要解决的问题。

农村水污染的原因

水资源的外部经济性
    外部性是指对他人产生有利的或不利的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。当私人成本或收益不等于社会成本或收益时，就会产生外部性，包括外部经济和外部不经济。水资源作为公共资源，对水资源采取的保护行为具有外部经济性，作为提供环境保护的行为人，其私人收益低于社会收益。相反，对水资源的污染行为则具有外部不经济性，排污者的私人成本低于社会成本。长期以来，农村水污染缺乏强有力的管理政策，使得水资源排污者获得的现期经济收益大于水资源保护者。而基于对货币现期价值的偏好，人们更倾向于采取可以获得现期经济收益的行为。农户施用大量化肥和农药，以增加作物产量，进而获利，而由此对水体造成的污染并不需要进行补偿。另外，由于未健全农村水资源交易市场，水资源的保护行为带来的社会收益得不到经济激励。因此，水资源的保护行为没有实施动力，而排污行为却是可以获得现实收益的“理性选择”。

资源依赖型的生产方式
    在追求产量增加和生产率提高的目标驱动下，过去一段时间内，依赖资源的高投入，大量使用农药化肥等，促进了农业增产、农民增收，但近年来也出现产出回报率下降、资源约束趋紧、环境问题凸显等一系列问题。专业化集中化程度日益提高的种植和养殖区，缺乏时空上的连续性，种养分离的模式，使得传统农业生产方式中动植物相互促进，物质和能量循环使用的内部调节机制被破坏，物能得不到充分利用， 剩余物排放到环境中，造成污染。据有关统计数据显示，农业生产过程中，大约有70% 的氮素进入了环境，且主要进入水环境，对地表水和地下水造成污染。每年有25 万吨以上的化学农药原药被加工成80 万吨以上的制剂, 通过各种施药方式暴露于环境，其中10 ～ 20% 的农药附着在植物体，80 ～ 90% 的农药散落在土壤、水里和大气里。

行为主体的有限理性
    农村水资源具有公共物品的特点，在水资源保护的生态效益不能得到合理折现的情形下，农村水资源的使用者受追求当期利润最大化目标的影响，即使认识到保护农村水环境的重要性, 为确保获得一定的收益，会采取污染水环境的行为。另外，作为农村水环境的重要利益相关者，政府在进行公共决策时，信息来源渠道主要为政府部门的逐级上报，而各部门在信息的收集加工、处理筛选过程中，由于考虑权衡部门利益而表现出来的有限理性，其反映的信息与真实情况有一定偏离，因而造成公共政策的制定存在适用性较差或无效的情况。

市场与政策的双失灵
    由于农村水环境的公共物品属性，使得保护水资源的行为具有正外部性，边际社会效益大于边际私人效益，而水资源的污染行为具有负外部性，边际社会成本大于边际私人成本。通常，对公共资源的配置和使用，市场机制处于失灵状态。目前的农村水资源市场机制，既没有体现对农村水资源保护行为主体的补偿，也未能实现对农村水资源污染行为主体的惩罚。另外，我国农村水环境污染源，呈现出布局分散、规模较小、具有随机性、非点源污染的特点，对其进行监测困难，行政监管成本较高，收效甚微。从内在经济动因和外在行政约束两方面看，我国农村水污染防治处于市场与政策双失灵的状态。

农村水污染治理的对策
    农村水污染治理事关农村人居环境、农业可持续发展、农民安居乐业以及农产品质量安全，针对当前农村水污染治理存在的困境，应厘清农村水污染产生的原因，有的放矢推进农村水环境污染治理工作。

转变发展方式，着力防治农业面源污染
    农业面源污染是导致农村水环境污染的重要来源，其危害具有长期性和破坏性，需要久久为功，重点治理。治理农业面源污染的根本在于转变农业发展方式，提高资源利用率，促进农业发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。合理布局种植和养殖区域，发展种养结合的农业生产模式，大力推广生态产业。建立严格的市场监管机制，整顿规范农药、化肥供给市场，加大化肥农药减施增效技术的研发与推广， 多渠道推进科技下乡服务，引导农户科学施肥用药； 出台政策，鼓励使用生物农药、施用农家肥、新型肥料； 制定更为严格的地膜标准，改进地膜使用方法，推进地膜回收和重复使用。养殖业的发展，要充分考虑资源环境承载力，科学划定禁养区、限养区和适养区， 关停小散污养殖场，规模养殖场要配套废弃物处理设施，对畜禽粪便进行多样化综合利用，规模化养殖业实行“清污分流，粪尿分离”处理。通过政策和资金的支持，引导农业经营主体发展种养循环农业模式， 实现生产和环境的协调发展。

改进环保管理手段，建立农村水污染综合治理体系
    一直以来，我国的环保管理体系主要依赖行政手段，而市场措施不足。环境保护工作主要依靠政府行政体系对污染者进行干预，环境整治主要依靠政府行政命令来推动，表现为命令—控制模式，这一模式适用于点源污染治理，而农村水环境污染主要为面源污染，遏制面源污染需要建立以行政法规为基础，以市场手段为调节方式的激励机制，形成包含具备法律效力的许可系统、资源价格系统以及环境损害赔偿的环境管理经济政策体系。

发挥主体作用，解决农村水污染防治资金不足的问题
    加强对农村居民的引导，树立农村居民作为农村水环境管护主人翁的意识，农村水污染问题的解决不仅依赖于财政资金的投入，还依赖于农村居民生活习惯、支付意愿、认知程度等的支撑。另外，要加大财政资金在农村水环境治理的投入，环境资源的公共物品属性使得作为治理主体的政府不能缺位，财政资金的补助不仅体现于环保设施投资建设方面, 还应体现在对污水处理设施的后期运营补助。

尊重社会发展阶段，注重农村水污染治理适用性技术的采用
    我国经济社会发展的城乡差距与区域差异显著， 各地社会、文化、经济发展水平迥异，因此农村水污染治理不能延用和照搬城市污水处理工艺及设计参数，需要根据各地农村自然、经济与社会条件，因地制宜推广适用性技术。农村污水处理技术应遵循经济、高效、节能和简便易行的原则，与当地的生态农业相结合，使污水处理成为生态农业的重要组成部分，形成污水回用与再利用的生态农业模式，实现污水的无害化和资源化。在农村水污染治理方面，应推行集中与分散并行的处理方式。在污染相对集中、浓度较低的农村地区，采用生态处理、厌氧处理等成本较低的技术。而在污水量大、浓度高的地区，采用集中式污水处理。
    【基金项目：国家重点研发计划课题“化肥农药减施增效管理政策创设研究”（2016YFD0201304）。感谢中日友好环境保护中心2018 年度农村环境保护研究经费资助。】
    （刘莉系中国农业科学院农业经济与发展研究所博士研究生；刘静系中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博士生导师；杨淇微，中日友好环境保护中心）