改革开放四十多年来，中国的大江大海见证了长江经济带、环渤海地区的快速发展，也承受了周边污染物带来的影响。2019年，十三届全国人大常委会将制定长江保护法，为保护长江提供坚强的法制保障。生态环境部部长李干杰在2019年2月召开的渤海综合治理攻坚战座谈会上提出，将采取多部委共同推进的“大环保”战略，通过三年的综合治理确保渤海生态环境不再恶化。事实上，有关渤海管理立法的专门研究在法学界已开展十余年，中国海洋大学渤海区域立法研究工作已对渤海管理立法的调整范围、机构设置、执法模式等重点问题予以分析，全面、系统地论证了渤海管理立法方案，为未来渤海管理立法提供了一定的理论支撑。

从事务、空间维度探讨渤海管理立法的调整范围
    从解决渤海问题出发，渤海区域立法研究团队（以下简称“研究团队”）将渤海事务与渤海空间有机结合起来，科学、合理地确定渤海管理法的事务调整范围和空间管理边界，形成了基于渤海入海河流全流域的渤海海洋综合管理法的立法方案选择。这一研究具有创新性，既整合管理事务（即采取综合管理的方式），又打破了传统的陆海分离模式（即采取陆海一体的立法模式）。
    由于渤海管理事务具有多样性，因此在方案选择上存在单一事务管理法方案、多项事务管理法方案以及综合事务管理法方案等不同的选项。研究团队对这些选择方案进行了细致的分析和比较，评价各种选择方案的优势和局限性。概言之，单一事务管理法方案与多项事务管理法方案沿袭了传统的以行业管理为基础，按照行业和事项“分而治之”的海洋管理模式，没有形成新的管理理念和模式。当前，世界各国在进行海洋区域立法中广泛接受的区域综合性海洋管理模式，主张以区域海洋管理理论为指导，改变传统以单一或多项事务进行管理的海洋行业管理模式，实行基于生态系统管理的区域海洋管理。相应地，渤海综合管理法是渤海事务管理法比较理想的立法方案。
    根据复合生态系统理论，研究团队主张遵循将渤海作为生态系统进行管理的原则，将渤海海域、渤海近岸陆域及全流域作为纳入渤海特别法空间适用范围，以期实现海陆一体化，克服传统的渤海管理中因行政区划分割、部门分割而产生的利益冲突、各自为政等问题。该主张最大特点在于打破了传统海洋管理中的“条块”管理体制，重点关注如何建立适应渤海综合管理需要的管理体制，即以渤海为管理单元，制定跨行政区划的渤海管理法规， 改变我国现行海洋管理体制无法满足渤海区域海洋管理需求的状况。
 
渤海管理法的运行、执行、执行权模式选择
    渤海管理法的运行体制、执行体制、执行权模式如何选择，是立法者不得不思考的问题。渤海管理法将涉及的体制问题，立法机构无法回避。对于这些涉及“法与人”“法与法”“法与政府格局”关系的重大理论问题，研究团队进行了深入研究，为国家立法机构制定渤海管理法扫除了理论障碍，提供了基于学理研究的立法方案。
    研究团队重视以生态系统为基础的区域海洋管理理论及其应用，主张渤海管理法应选择相对独立的运行体制，该体制应当涵盖整个渤海区域生态系统（该系统不仅包括渤海海区和渤海近海沿岸，还包括与渤海生态密切相关的整个流域系统），应当能够满足渤海管理法在管理事务范围上的需要，即通过该运行体制的实施，不仅解决渤海区域的环境问题，而且考虑解决渤海区域范围的资源利用、生态保护、自然形态保护、海上交通运输安全等各项事务。
    通过分析渤海管理法执行体制设计应当考量的自然、行政区划和管理层面因素，研究团队提出了渤海管理法的执行体制应遵循的原则，即建立以集中为主、适度分散的渤海管理法执行体制，坚持目标导向、共同负责、政府负责。鉴于我国目前实行的以行政区划管理和行业管理为基础的海洋管理模式存在理论上的缺陷和实践中的弊端，研究团队提出，应当设立专门的管理渤海事务的执行机构和执法体系，由这一跨部门、跨地区、跨流域的、具有高度权威性与独立性的执行机构全面统筹、综合权衡渤海事务，制定渤海环境、资源与生态保护目标以及实施目标的手段与措施，协调各利益相关方在渤海事务管理中的利益关系。
    未来的渤海管理法能否充分调动所涉及的各行政部门、管理机构和相应级别政府的行政积极性，确保其合理用权、认真履职、积极完成渤海治理任务，关系到法律的实效。要实现这一目标， 需要良好的执行权模式加以保障。研究团队在对执行权模式做概念阐释，并总结出执行权模式的基本类型之后，提出渤海管理法应采用“权力责任法”模式，并就执法主体、制度建设、实现方式提出具体建议。

建立渤海综合管理委员会的构想
    是否为渤海管理设立一个专门机构是渤海管理立法无法回避的问题。研究团队针对渤海自身的特殊条件进行了深入分析，主张要实现渤海、海岸带、近岸陆域一体化综合管理，化解开发与保护之间的矛盾，设立渤海管理专门机构是最佳选择。结合国际上已有的跨国边界区域海治理经验，研究团队提出“渤海综合管理委员会+执行局”模式，委员会由渤海全流域有关省、自治区、直辖市与有关渤海管理的国家职能部门的代表组成，承担决策和协调职能，下设执行局作为常设机构，执行委员会的决议并监督区内各省、自治区、直辖市履行决议。委员会可以通过建立工作目标制度、年度工作报告制度及首长任期和选举制度实现对执行局的制约监督。

强调渤海环境质量目标
    习近平同志在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入了新时代”。和着“新时代”的节拍奏响的“新发展理念”这一“绿色旋律”，为研究团队的进一步探索指引了方向。
    在现行海洋环境保护法的规制下，渤海海域在环境清洁度、生物资源产量、生态健康状况和自然形态稳定程度四个方面仍面临严峻挑战，无法满足“人民日益增长的美好生活的需要”。在“全面深化改革”“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求下，环境保护应有新气象。以往的海洋环境保护法没有让渤海恢复“美丽”,不能满足新时代人民对“美好生活的需要”；以往的“促进经济社会发展”的一般立法目标无法接受专门的渤海环境保护法。有鉴于此，研究团队认为，要想通过常态化的法律实施来实现渤海环境质量目标，需要将全面深化改革对国家治理能力现代化的要求落实在渤海环境治理上，采用环境质量目标主义设计思路，按照环境质量目标主义的法理制定渤海环境保护专门法。

渤海管理立法方案的研究受到重视
    为渤海管理制定专门法律为社会高度关注，渤海管理相关部门也为制定渤海专门法做了立法预研工作。尽管为渤海管理立法的讨论在国内已持续相当长时间，却因理论分析的广度和深度不足、难以解决渤海管理实践中的现实问题而成效甚微。在这种情况下，学界尤其是环境法学界有必要对渤海立法提出更加具体的建设方案。
    区域海洋管理真正进入人们的视野缘于美国在21世纪初发表的两份海洋政策研究报告。渤海立法研究团队几乎与国际前沿研究同步，深入钻研区域海洋综合管理理论，主张以生态系统管理作为渤海管理立法的指导思想，综合考虑渤海生态系统中各种因素的相互作用来实现对渤海及其海岸资源的可持续管理。围绕这一点，研究团队先后发表了《渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会》《基于渤海特别法的执行体制的思考》等论文，并出版了《渤海管理立法研究》系列著作。具体到制度设计方面，徐祥民教授提出：“渤海立法需要设计一些不同于《海洋环境保护法》等适用于我国全国管辖海域的法律中已设制度的制度，同时， 渤海立法似乎也应率先建立一些可以安排在适用于其他海域甚至我国全部管辖海域的法律之中的制度。”例如，为防止海洋物理形态不利变化而设计的海洋物理形态保护制度，《渤海立法应当建立海洋物理形态保护制度》一文对此作了详细论证。研究团队所做的制度创新研究为环境治理积累了“新经验”，以期更好地保护我们的“母亲海”。
    十余年来，研究团队坚持不懈地著文分析渤海环境污染治理、渤海海岸带保护、渤海管理法调整范围的立法方案选择、环渤海管理委员会的设置、渤海特别法的执行体制、渤海管理法需要确立的生态补偿制度等亟待解决的问题，学者们围绕渤海管理立法方案提出的建议、观点、思路等已引起相关部门重视，一些研究成果得到了立法界、法学界的关注与好评，成为这一领域不容忽视的学术积累。
    （作者系中国海洋大学法学院副教授）