垃圾治理的有效性直接关系着乡村作为承载政治、经济、社会、文化、生态多重功能的地域综合性空间功能的实现。一直以来，我国垃圾治理重城镇而轻乡村，尤其牧区生活垃圾的综合管理尚属空白。牧区作为乡村的一种存在形态，不论生活方式还是生产方式，都与农区存在较大差异。
    牧区垃圾潜在的环境风险主要有两方面。首先是对牧区环境要素造成的风险。牧区所在地多为生态重地，例如三江源、祁连山等地均为多条河流上游区域，生态脆弱且存在较大的污染扩散风险；垃圾若处置不当，对周边土壤和水体可能造成污染。其次是对牧区生产造成的风险。传统畜牧业以游牧放养为主，草原垃圾尤其是塑料垃圾被牲畜误食早已成为牧区生产的环境风险。不论环境要素污染还是畜牧业生产危害，进而又将给牧民及地方社会带来各种潜在风险。秉持“因地制宜确定农村生活垃圾处理模式”的原则，牧区垃圾治理需要探索适合地域化特征的模式。虽然不同的牧区村落存在资源禀赋差异，但有一个根本性的问题却是共同的，即“农村垃圾治理”这一行动的主体是谁？回答这一问题之前，我们有必要梳理一下现阶段我国牧区垃圾治理的概况。

牧区垃圾的来源
    牧区垃圾的来源是什么？
    从环境影响角度来看，牧区垃圾主要包括可降解垃圾（如人畜粪便）、难降解垃圾（如塑料、玻璃瓶、金属）和有毒有害垃圾（如废旧电池）。以科学有效的垃圾治理为前提，垃圾的可降解度越高，其对环境的负面影响越小。
2015年周雁等人在《环境监控与预警》发文“基于表面采样-图像分割技术对西藏农牧区垃圾组成的快速监测”， 结果分析显示，西藏农牧区垃圾中，包装垃圾和生活垃圾之和超过垃圾总量的90%，二者比例相当，分别达到46.24% 和44.28%。同年，平措等人发表在《西藏科技》的“略谈西藏偏远农牧区生活垃圾污染问题”一文发现，西藏偏远农牧区垃圾中，各种塑料品占60%，包装纸质品占20%，金属罐和玻璃瓶占15%， 废旧衣物等其他占5%。尽管两组数据存在差异，但都指向牧区垃圾构成的共性特征，即牧区垃圾以塑料和纸质类垃圾为主。换而言之，牧区垃圾来源主要是输入型。
    首先是基于地方民众生产生活需求而输入的垃圾。青海杂多县城管局副局长尼帮接受媒体访谈时表示：“随着商品经济的快速发展以及草原生活方式的逐渐改变，日益严重的垃圾问题不可避免地成为三江源的话题之一。”牧区生活和生产方式变迁是牧区垃圾输入的重要动力。
    其次是外来人员输入的各类垃圾。笔者2018年7月在三江源地区调研期间，青海果洛州玛沁县雪山乡阴柯河村的牧民谈及当地垃圾问题时说“很多外地人来挖虫草，扎帐篷、吃、穿、都会产生垃圾。每年5月中旬到7月中旬是挖虫草的时间，从外面进来挖虫草的人数是村里人数的两倍。这些人为了节省时间，会把足够2个月吃、喝、住、用的东西都带上来，这些东西大多是一次性用品，比如方便面一类的包装食品，他们走后就会留下大量的垃圾。”此外，旅游业的兴起也为牧区带来了垃圾治理的压力。

牧区垃圾治理的现状
    牧区垃圾治理已经做了什么？
    我国牧区相对农区而言地广人稀， 这也是牧区垃圾治理区别于农区垃圾治理的重要特征。政府自上而下的行政动员支持是现阶段牧区垃圾治理的主要动力。青海杂多县城管局副局长尼帮这样总结三江源牧区垃圾治理经验：“杂多地处三江源保护区腹地，生态脆弱、地广人稀、全县3.5万平方公里，只有6万人，因此因村施策、因地施策极为关键。我们按照垃圾减量化和资源化的原则，从垃圾产生的源头抓起，以每一个牧户为主体进行垃圾分类收集工作。”
    地方民众自组织的环保行动形成了有效补充。笔者2018年在调研时， 一家长年在三江源地区从事环境生态保护工作的社会组织负责人告诉笔者， 动员和组织当地人参与保护当地环境具有积极意义。“我们组织当地牧民作为环保志愿者一起捡垃圾，当时的处理方式是就地烧掉，后来发现污染环境，于是我们自己掏钱买了一辆皮卡车把垃圾集中运送到附近的垃圾填埋场去。”当地牧民的自组织环保行动进一步印证了这种有效性。“2013年我们注册了牧民生态协会，组织70多位村民开展了水源保护、垃圾减量、冰川检测、影像记录、环境教育等多项环保活动，牧民们也开始意识到，这是我们自己的草原，需要贡献自己的一份力量。”

牧区垃圾治理改进方向
    牧区垃圾治理还需要做什么？
    全国人大代表、西南大学资源环境学院院长谢德体在2019年3月的全国两会上针对农村垃圾治理问题建议： 第一，建立农村垃圾分类体系，减少农村垃圾产生量；第二，强化宣传教育，引导民众养成自觉分类的习惯； 第三，有偿分类收集，促进源头减量； 第四，强化规范监管，完善农村垃圾市场化运营体系。这四大建议极具可操作性，不仅适用于农区村庄，且适用于牧区村庄。
    目前，我国各地已出台的垃圾分类管理办法主要是应对城镇垃圾问题， 指向的是城镇社区，很少涉及乡村垃圾分类和村落。因此，各地需要尽快制定针对农牧区垃圾的分类管理办法。
    农牧村垃圾可以采取“二次四分” 的分类规范，即第一次分类将垃圾分为易腐和不易腐两类，易腐类垃圾在农牧区以有机垃圾为主，可以引导农牧民再利用，例如喂养牲畜、堆肥还田还草；第二次分类把不易腐的垃圾再按照可回收利用、有毒有害和其他分成三类。牧区垃圾分类办法实施初期可实行户集，定时定点交由村社保洁人员负责分类；在宣传教育到位、民众意识和能力提升后再实行户集户分类；如果户集时没有分类或者未按规定进行分类则实行拒收制度；部分农牧区开展的“环保勒勒车”流动收集可回收垃圾的实践活动已取得较好效果，可作借鉴。
    在牧户按照分类规范进行垃圾处置后，对可回收利用的垃圾，乡镇可以安排村社保洁人员或者引进废品收购方定期按照市场价格进行回收，从而实现垃圾资源化利用；针对有毒有害垃圾可以实行分类有偿收集，给予自觉分类收集此类垃圾的牧户一定物质补偿，以预防有毒有害垃圾潜在的环境安全风险。
    政府制定垃圾分类标准时，需要充分考虑垃圾资源化的潜在经济效益，为社会资本参与牧区垃圾治理预留空间，以期扩大牧区垃圾治理市场化运营规模和覆盖面，提高牧区垃圾综合治理的资源效率。
最后也是最重要的，意识决定行为，环境意识和能力提升直接决定了农牧区垃圾分类工作的可持续性，各主体方需要充分利用各种传统和新兴媒体渠道，以及不同的主体平台尤其是学校，确保环保和垃圾分类知识走进村、传到户。
    最后，我们回到文章开始的问题：“农村垃圾治理”的行动主体是谁？
    从前面三个问题的分析我们可以看到，牧区垃圾治理全过程的参与者包括政府、市场、社会中的多元主体。虽然现阶段我们更多看到的是政府行动，但是牧民作为地方社会的主体之一也开始逐步发挥作用。从牧区垃圾来源到现阶段牧区垃圾治理成效，再到未来牧区垃圾分类和市场化运营体系建设，牧民作为“当地人”参与解决“当地事”是牧区垃圾治理有效性和可持续的基础。
    牧区垃圾治理作为一种环保行为，可视为一种公共事务或公共物品，而牧民则是这一公共物品的提供者。如何让牧民自觉自愿提供环保行为，是一个如何解决公共事务困境的问题；传统方法有二，一种是彻底私有化，另一种是完全政府集中供给；而现代行为科学则提供了第三种方案即自主治理，即牧民通过自组织的方式达成提供环保行为的共识性契约和规则，并通过一套监督机制予以执行。
    目前，我国农牧村环保自治组织主要有三种类型，即环保合作社、环保（村）小组、纳入环保规则的村民自治组织。一般而言，在经济水平较高的地区，政府才有能力扶持并指导农牧民建立农牧村环保合作社；环保小组由农牧民自行组建，需要农牧民承担相关时间和资金成本，所以此类组织也主要存在于经济水平较高的地区；在经济发展水平一般或者较差的地区，主要采取的方式是把环保规则纳入现有村民自治组织的结构和监督机制。当然， 农牧村环保自治组织也存在局限，农牧村环保自治组织作为环保行为提供者，行为受益者多限于本村；受益者范围超出了村庄则作用力递减；也从另一个方面验证了“当地人”解决“当地事”的行为效度。
    乡村作为政治、经济、社会、文化、生态多重功能的地域综合性空间，生活其中的农牧民是这一空间天然的第一主体。如果将参与乡村空间建设的多元主体按照权重排序，那么村民理所当然是位列第一的空间主体；而“农村垃圾治理”作为乡村空间建设的一部分，村民也理所当然是排序第一的行动主体。
    （作者系中国社会科学院社会学研究所助理研究员）