在我国环境公益诉讼法制化的进程中，公民一直排除于诉讼主体之外，其主要是基于两方面的考量：其一，在主观方面，公民可能存在着非理性判断；其二，在客观方面，公民的诉讼实施能力不足，影响环境公益诉讼的进行。但是，基于此种原因而禁止公民提起公益诉讼是否具有正当性却值得思考。对待公民环境公益诉讼的正确态度应该是既支持又限制，通过诉讼程序的设置限制公民进入环境公益诉讼的数量，但是又要保障进入诉讼的公民有能力实施诉讼。
问题的由来
从主观上看，公民对于环境公共利益的维护可能存在非理性的特点，若向其开放环境公益诉讼主体资格，可能会造成司法资源浪费。从客观上看，较之于传统诉讼，环境公益诉更为专业和复杂，其对诉讼主体的要求更高，而公民在环境公益诉讼中更容易受到时间成本和经济成本的限制而降低诉讼效率。基于这两方面的考虑，我国未赋予公民诉讼主体资格。
“滥诉”之忧
对于公民环境公益诉讼滥诉的忧虑根植于公民维护公益时存在的非理性特征。作为“理性人”，公民对公共利益的维护很大程度上是为实现自身利益，而此种利益多为非正当利益， 从而使公民环境公益诉讼沦落为其实现不正当利益的工具。从主观方面分析，公民可能出于获取不正当利益的目的，在明知企业合法经营的前提下，故意扰乱生产经营秩序，造成直接故意的滥诉；此外，原告也可能并不确定被告是否损害环境公益，而对侵害被告利益出于放任的心态， 造成了间接故意的滥诉。而司法资源的珍贵性又造成了对滥诉风险的高度排斥，进而否认公民公益诉讼的资格。
能力不足
在客观方面，公民诉讼实施能力的不足也成为了实施公益诉讼的障碍。从举证责任上看，原告至少应初步证明被告损害公共利益，在这一证据收集的过程中，可能需要原告从事现场勘查或者提供相关检测数据等较为专业的行为，或寻求相关专业人员的帮助。此外，作为诉讼的焦点问题，因果关系的证明相当程度上依赖于鉴定结论。我国虽然实行了举证责任倒置，但被告否定因果关系存在的结论后，原告就需要通过鉴定对被告的结论进行反驳，这一过程需要其付出较高的时间成本与经济成本。与社会组织和检察机关相比，公民能够获得的人、财、物的支持有限， 其实施诉讼的能力较弱，不利于司法效率的实现。
问题的回应
防止滥诉和公民诉讼实施能力的欠缺是我国现阶段在立法上未赋予其环境公益诉讼起诉资格的主要原因，但是这些原因是否具有正当性却是值得质疑的。因为诉讼成本对滥诉的抑制性以及诉讼权利能力与实施能力的差异性都对上述担忧进行了否定。
诉讼成本对滥诉有抑制作用
根据域外经验，进行公民环境公益诉讼并不会造成案件的井喷式增长。例如，美国《密歇根州环境保护法》就未加限制地赋予了公民环境诉讼的自由，即为保护空气、水、其他自然资源及其公共信托免受污染和损害，该法案授权任何人对公共机构和私人实体提起诉讼。然而实际情况是，该法律实施后公民诉讼案件并不多，在该法案出台的六个月期间，法院只受理了36个案件，而其中13个还是通过协商解决的。其中一个重要原因是诉讼成本过高，导致普通公民无力负担。
此外，我国的司法实践也表明公民环境公益诉讼的放开并未造成诉讼的泛滥。从整体上看，我国环境公益诉讼是一种自下而上形成的制度，其充分体现了实践先行的特点。早在环境公益诉讼法制化前，我国部分地区就已经对其进行了实践探索。在这些实践中，赋予公民个人提起环境公益诉讼起诉资格是一个较为常见的做法，但也并未出现公民环境公益诉讼泛滥的现象。
诉讼权利能力与实施能力相区别
诉讼权利能力是公民享有诉讼权利和承担诉讼义务所必需的诉讼法上的资格，其与民事权利能力相连，是诉讼中当事人的必备要件之一。诉讼实施能力是指诉讼过程中，当事人以个人能力推进诉讼的能力，其是当事人法律素质、经济能力、风险承担能力等的综合展示。
环境公益诉讼具有更高的专业性和复杂性，因此其对当事人也提出了更高的诉讼实施能力要求。但是，这并不意味着可以基于诉讼实施能力的欠缺而对诉讼权利能力进行限制。因为，诉讼权利能力的享有只是成为当事人的前提，是一种资格问题，而因为能力不足而剥夺其资格的做法缺乏正当性。
赋予公民诉讼资格的可行路径
对待公民环境公益诉讼，一个正确的思路应该是限制与保障并行。首先，要肯定公民环境诉讼的正当性与合法性；其次，通过设立程序对其进行限制；最后，应同时设立一定的保障制度弥补公民诉讼实施能力不足。
公民环境公益诉讼的限制
为了防范公民诉讼带来的滥诉问题，美国设置了诉前程序。其最重要的原则是穷尽行政救济，即公民（或社会组织）在提起公益诉讼前负有先行告知义务，只有在通知期限届满时仍存在行政不作为或行政救济无法实现公共利益维护的情况下，公民才可以提起诉讼。而未经告知程序或仍在告知期限内的案件，均不能提起公民诉讼, 以确保行政机关勤勉执法。因为行政执法的落实一方面可以高效解决环境问题，另一方面又可以防止滥诉发生。
在开展公民环境公益诉讼时，我国可以参照美国的做法，建立诉前通知程序。一方面，在环境纠纷处理上，我国行政机关往往比司法机关更快捷、高效、经济。另一方面，公民直接申请司法救济可能会导致两方面的后果：一是因为公民的专业知识有限，其对环境公益损害的判断错误，既浪费了司法资源，又干扰了企业正常的生产经营秩序；二是若公民对环境公益损害的判断正确，但是案件未经行政机关处理，既导致了司法的压力，又使得行政机关怠于执法。所以公民环境公益诉讼应该以穷尽行政救济为原则，只有这样才能使行政和司法各司其职，高效维护环境公共利益。
公民环境公益诉讼的保障
对公民环境公益诉讼的保障主要应该解决诉讼经济成本问题，其主要包括诉讼费用和律师费用两类。为此， 应该分别建立保障制度以促进我国公民环境公益诉讼的进行。
现行公益诉讼制度，规定了诉讼费用的减交、缓交， 并规定原告胜诉时的诉讼成本由被告负担。但是申请减交或缓交的费用只是诉讼成本的冰山一角，高昂的鉴定费、取证费等也可能打击公民提起公益诉讼的热情。为了切实降低诉讼成本的压力，各地方开始探索设立公益诉讼基金，但是各地的实践各有特点。为此，可建立统一的“公益诉讼基金管理办法”，各省级地方政府分别成立基金，由政府财政、社会捐助和造成环境污染的罚款三部分组成，以便于诉讼中的支取。当案件判决后由败诉方承担诉讼费用，将款项返还给公益诉讼基金。当然，为了使公益诉讼基金得到正当使用，要设立相对严格的规则，确保支出款项确实用于诉讼，并会得到偿还。首先，公益诉讼基金必须由原告申请使用，基金管理者需要对申请严格审查，包括原告起诉的目的确实是为了社会公共利益，其申请使用基金是为了完成诉讼中的举证、鉴定等事项。如果原告的申请符合基金的使用标准，就应予以批准使用。在案件判决后，由败诉方承担该费用。为了保障基金能够得到归还，必要时可由法院强制执行。
环境公益诉讼案件通常涉及范围较广、人员较多，同时案件专业性强，涉及的法律问题复杂，对于没有相关背景的公民来说是一个极大的挑战。因此，律师的重要作用就不言而喻。但高昂的律师费用可能使公民产生“怯诉” 心理，不利于公民积极提起环境诉讼。为促进律师在环境公益诉讼中发挥更大的作用，我国可以效仿一些国家，设立公益诉讼律师制度。在程序上，公益律师介入到诉讼程序中必须以原告申请为原则。同时需要注意的是，公益诉讼律师的服务和支持，并不应该以当事人的经济状况为基础，以便实现诉讼保障的平等和高效。
结论
公民尚未成为我国环境公益诉讼的起诉主体，其主要原因是对滥诉的担忧和对公民实施公益诉讼能力的质疑。然而，我国和域外实践均证明，赋予公民诉讼主体资格并不会引起滥诉问题；此外，根据诉讼实施能力的欠缺而剥夺公民诉讼主体资格的做法在理论上也缺乏正当性。因此， 我国的环境公益诉讼应该赋予公民起诉主体资格，并在此基础上通过诉前程序和保障制度的建立，对公民环境公益诉讼进行调整。
（作者系中国政法大学博士研究生）
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