《环境影响评价法》在2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上通过，于2016年、2018年进行了两次修正。目前，环境影响评价制度改革进入深水区，地方实施中遇到的新问题亟待修法解决，地方改革中创新的举措亟须修法保障，修改《环境影响评价法》已经十分必要和紧迫，且修法的工作基础已经成熟，新一轮的修法也已提上了日程。作为修法的基础性工作，针对环评实践中显现出诸多权责分配不清的问题，有必要梳理现有各主体的职责义务与法律责任的实施情况，其中生态环境部门作为建设项目环评的主导立法部门与实施部门，其所承担的职责义务与法律责任需要予以重点分析。

建设项目环评中生态环境部门职责义务与法律责任的构成梳理

  生态环境部门的职责定位
  生态环境部门负有建立健全生态环境基本制度、生态环境准入的监督管理以及生态环境监督执法等职责。在环评工作中其职责体现为以下几个方面。
  对建设项目环境影响评价文件进行审批备案。各级地方生态环境部门依其行政分级审批对应的建设项目环评文件。例如，国务院生态环境主管部门负责审批以下建设项目的环评文件：核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目。
  对建设项目环境影响评价文件编制与实施工作开展监管。生态环境部门的监管包括对环评机构出具的环评文件进行审核把关、对建设单位实施情况的外部监管、对审批流程和质量的内部监管。在环评文件的外部监管上，生态环境部门应当加强对环评文件编制单位的监督管理和质量考核，并监督环评文件在事中事后的实施情况；在环评审批的内部监管上，上级部门对下级部门的环评文件审批和监管工作进行监督和指导，在发现不符合审批条件批准建设的文件时，上级部门应当责令下级部门对文件重新审批。
  对违法的建设单位、技术单位进行处罚。生态环境部门有权对未依法报批、报请重新审核、备案环评文件擅自开工建设的建设单位和在环境影响评价工作中弄虚作假的建设单位及其主要人员、非法收取费用的技术单位进行处罚。生态环境部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任，对没有开展环境保护措施的建设单位要求限期整改并处罚。
  生态环境部门的义务分析
  生态环境部门的义务贯穿于环评审批工作的全过程，依环评工作流程可分为：审批前的环评基础标准规范设定义务。环评基础标准规范的设定工作包括：环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设；建立必要的环评信息共享制度；制定并公布建设项目的环评分类管理名录；制定环评文件的基础文本要求；制定建设项目环评文件编制的能力建设指南和监管办法；制定环境影响后评价制度规范。
  审批中的规范审批义务。生态环境部门开展环评工作需要贯彻公众参与原则，公开环评文件，既要保障公民、法人和其他组织的意见和建议能够及时传达，也要充分保障建设单位陈述意见、质证及申辩权，提升环评决策科学性。审批人员应当秉公用权，严肃执业纪律，依法批准建设项目环评文件，不得收取审批、备案环评文件的费用。
  审批后的环评后评价义务。生态环境部门应当对审批的建设项目开展环境影响后评价工作，对建设项目环保设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环评文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。对于建设单位的违法违规行为应依法严格查处并纠正。
  生态环境部门的法律责任组成
  现有建设项目环评法律法规中，对生态环境部门法律责任的规定集中在对审批工作失职与事中事后监管过程失职的追责。主要包括以下三种类型的责任。
  违法收取审批费用的法律责任。生态环境部门审核、审批建设项目环评文件，不得收取任何费用。若出现该违法行为，上级部门应当责令退还；情节严重的，直接责任人员将被追究行政责任。
  违法批准建设的法律责任。生态环境部门工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设环评文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上级部门有权责令下级部门重新审批不符合建设条件的环评文件；对于多次违规审批且情节严重的地区部门，有关机关可以给予处分并由省级以上生态环境部门收回环评文件审批权限。
  审批后监管失职的法律责任。对于在建设项目事中事后监督管理工作中失职的相关人员，应当依照《公务员法》以及《行政机关公务员处分条例》等给予行政处分或者辞退处理；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。上级部门亦应追究其生态环境损害责任。

建设项目环评实践中反映的生态环境部门履职担责问题

  环评基础标准规范制定仍与实践需求相脱节
  环评基础标准规范的制定是环评工作开展的基础，环评文件的制定以及审批都依赖环评制度标准与规范的设定。现有的环评基础规范无法完全契合实践需求，主要体现在以下几个方面。
  覆盖建设项目行业仍需扩展。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《名录》）制定时参考了《国民经济行业分类》，经过拆分、分类、调序后形成现有框架结构。虽然《名录》在2021年进行了修订，规范化和科学化有所加强，但是在实践中仍然暴露出一些问题。《名录》虽设置了55个行业，涵盖大多数现有建设项目，但对于无须环评的项目和报请上级后确定环评文件的项目区分仍显不足，这就导致部分生态环境部门在对未列入的建设项目进行环评审批工作中缺乏参考标准。
  环评文件类别划分标准无法贴近实际需求。目前环评文件划分的基本考量因素包括：环境影响要素复杂程度、生态环境影响程度、环境风险大小。生态环境部门根据建设项目所含各种因素影响程度来设定使用的环评文件类型，这些因素不是固定值，而是会随着社会生产变化和行业科技水平提高而产生变动。实践中许多建设单位和环评机构表示某些项目实际需要的评价预测项目较为简单却采用较复杂的环评报告书，这直接增大了编制的工作量，也间接影响了建设项目的开展进程与经济效益。
  《建设环境影响评价技术导则总纲》要求冗杂。实践中不少生态环境部门和建设单位反映建设项目环境影响评价文件越编越厚，越编越多，而建设项目涉及的环境要素并不复杂。比如，一些建设项目可能仅涉及大气污染，却还要根据该导则所要求的水污染、土壤污染等其他污染形式的影响进行专门却无实际意义的分析预测，增加了企业的环评成本和基层生态环境部门的审批工作量。
  环评审批制度缺陷与行政执行能力不足
  环评审批是开展环评工作的核心环节。由于现在生态环境部门缺乏完善的审批制度保障和充足的行政执行能力，生态环境部门往往“心有余而力不足”。主要存在以下三个问题。
  审批备案程序繁杂。实践中由于审批程序设置不合理、各审批部门沟通不畅，建设单位往往需要多次提交同一份材料，且材料流转缓慢。行政审批流程过于冗杂，环评审批与项目开工无法良好地衔接，导致建设单位为赶工而选择“未批先建”。
  行政审批压力过大。一方面，部分地区进行行政审批归口管理改革后，建设项目环评审查统一由行政审批部门（生态环境部门）实施，但是行政审批部门仅仅对环评文件实施形式审查。另一方面，随着简政放权改革，在审批时限被不断压缩和编制经费不足的情况下，目前人员紧缺的基层审批部门也难以对环评文件进行实质审查。
  权力配置不合理。生态环境部门享有环评否决权但没有最终决策权，且由于部门利益冲突，环境影响评价文件审批过程受到其他部门的压力，权力配比的错位导致生态环境部门需承担极大的审批压力，且出现问题时要面对公众的指责。此外，单就环评否决权来看，亦存在分权不确权、分权不分责、分权不护权、分权不限权的制度设计问题。
  环评监管惩罚有法难行与失职追究无责可依
  环评制度的有效落实需要强有力的监管与执法进行支撑。然而部分生态环境部门在监督执法过程中懒政怠政，且因难以对其追责，导致环评的预防作用弱化。具体来讲，监管执法工作不到位主要体现在以下三个方面。
  环评事中事后监管不到位。随着环评验收制度的改革，建设项目自主验收作为环评事中事后监管改革的主要内容，取得了一定的成绩，但仍存在一些问题。从政府层面看，生态环境部门监督检查力度不够，部分自主验收流于形式，自主验收质量下降、验收服务市场混乱，政府监管有待提升。从企业层面看，一些建设单位施工期并未按环评文件及审批意见要求开展对应的环境保护工作，建设项目运营后不遵守环保合规要求。
  “未批先建”执法与处罚力度不够。对环评文件尚未审批通过就擅自开工的建设单位，生态环境部门有权责令其停止建设，并根据违法情节和危害后果，按照建设项目总投资额的一定比例进行罚款、责令恢复原状，对相关项目的直接负责人处以行政处罚。然而从实践情况来看，“未批先建”的情况仍屡禁不止。这一方面是因为建设单位违法成本较低，另一方面是因为在监督执法过程中不同地区和执法主体能力参差不齐，责令停止项目建设、罚款、恢复原状等惩罚措施很难达到法定要求，且实际上的“未批先建”罚款仍以小额罚款为主，监管执法效果大打折扣。
  追责生态环境部门难度大。以《环境影响评价法》为主的建设项目环评法律法规中规定了生态环境部门的职责义务，但是缺乏法律责任的设定。经过课题组统计，现行建设项目环评法律法规中，涉及生态环境部门义务的共125条，但有配套法律责任规定的只有19条。义务与责任的不匹配可能导致部门义务虚化，出现问题无法追责的情况。

生态环境部门增强履职能力和依法担责的未来实现路径

  做好审批前的标准和指导规范的制度准备工作
  应当统筹考察行业建设情况，合理规划各行业环评文件审批要求。一方面，对于环境影响要素复杂程度、生态环境影响程度和环境风险相对较小的建设项目的环评文件要进行适当简化降级，对建设项目的非必要环评要素应当删除，减轻企业的环评成本和审批单位的工作量。另一方面，进一步扩大建设项目环评覆盖行业范围并提升对应文件精准度，提高环评文件的科学性与有效性。对于未纳入《名录》的建设项目，确定其适用的环评文件应当制定对应的操作指南，区分好无须环评的项目和报请上级后确定环评文件的项目，指导基层部门依规处理，提升工作效率。生态环境部门应通过开展调研，吸纳各方反馈意见推动落实具体修改事宜。
  加强建设项目环评审批制度建构和行政执行能力建设
  首先，完善审批流程。应着力简化审批文件及审批程序，提升企业自主验收能力。精简报批要件，凡能在部门之间或者部门内部流转获取的材料，不要求建设单位二次提供。同时，应当压减前置材料，进一步优化审批流程，将简单项目的审批逐步由线下转移到线上进行审批，提高审批效率。各地生态环境部门可以依据相关法律法规，形成行业环保准入负面清单，由企业照单自检。建设项目的自主验收工作需建立在良好监管环境的基础上，各级生态环境部门需规范验收服务市场，加强验收质量的监管。
  其次，推动审批实质化改革。一方面，环评审批应当充分让公众、专家、其他组织参与环评审批的决策，吸引高水平人才加入审批部门，提升环评审批队伍能力。另一方面，简政放权不应当以牺牲环评效果为代价，应当给予环评审批部门充分的经费，并结合项目的具体情况安排审批时间，减轻基层部门的环评压力。
  最后，优化权力责任配置。应当明确“谁决策，谁负责”的划分原则，结合《名录》中建设项目的污染程度合理划分环评否决权。无污染或者轻微污染的项目否决权与决策权由生态环境部门享有，重大污染的建设项目环评否决权由最终决策机关享有，均衡享有环评否决权机关的权力与责任。
  探索建设项目环评监督机制与运行模式
  首先，应当将监管的具体事项与责任义务落实到具体监管部门。明确项目审批期、项目施工期、项目运营期的监管主体，将监管责任按时间顺序进行划分，精准分责。其中，施工期与运营期的监管主要由生态环境部门进行，生态环境部门应当加强对环评文件中施工期环境管理要求的针对性和可操作性的审查，避免环评文件成为一纸空文。同时，针对项目实施差异化监管，引导建设单位积极参与到环境管理活动中来，增强企业的自治能力。
  其次，各级生态环境部门应当全面加强环境监管队伍建设。一方面，基层生态环境部门应当积极参加专项业务培训，提高环境监督执法人员的素质与水平。另一方面，建立跨部门联动执法体系。生态环境部门需要加强与公安、城管、市场监督等部门的联动执法。在发现违规情况时，各部门应当及时分享违规具体情况，以保障监管执法机关能在第一时间介入，对相关监管事项进行连续监管、网格控制、集中处置，提升执法力度与能力，让执法不打折扣。
  最后，应当完善生态环境部门法律责任与职责义务相匹配，建立全方位的法律责任追究机制。下一步进行立法修改时应当考虑生态环境部门职责义务与法律责任的均衡性，让职责义务实质化。通过合理增设法律责任督促生态环境部门在环评工作的全过程中依法履职。 

【本文系国家社会科学基金青年项目（17CFX038）阶段性成果】
（田亦尧，天津大学法学院院长助理、院聘副教授、硕士生导师；吴蔚，天津大学中国绿色发展研究院研究人员）