海湾是沿海地区经济发展的高地、生态保护的重地、亲海戏水的胜地，是推动海洋生态环境持续改善的关键地理单元。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确“推进美丽海湾保护与建设”。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确“建成一批具有全国示范价值的美丽河湖、美丽海湾”。生态环境部等6部门联合印发的《“十四五”海洋生态环境保护规划》明确提出“推进海洋生态环境持续改善和建设美丽海湾”“以海洋生态环境持续改善为核心，聚焦建设美丽海湾的主线”；“十四五”期间“推进50个左右海湾综合治理和美丽海湾建设”，到2035年“80%以上的大中型海湾基本建成‘水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐’的美丽海湾”的远景目标。由此可见，实施海湾综合治理、建设美丽海湾已成为新时期海洋生态环境保护的主题、主线，既是海洋领域贯彻落实习近平生态文明思想和党中央国务院重大决策部署的必然要求，也是建设美丽中国不可或缺的重要举措。

美丽海湾建设工作取得积极成效

       坚持人民至上、问题导向，贯彻落实精准治污、科学治污、依法治污总体要求，推动海湾生态环境综合治理、系统治理、源头治理，持续改善海洋生态环境，促进人海和谐共生，是美丽海湾建设的核心要求。概念一经提出，即得到各有关部门和沿海地方政府的认同和支持。近年来，通过编制实施规划、开展案例征集、开展指标研究，美丽海湾建设工作取得积极成效。

       一是细化落实规划要求，美丽海湾建设的目标任务框架日益清晰。为确保规划目标实现，《“十四五”海洋生态环境保护规划》明确了系统谋划、梯次推进海湾生态环境综合治理，强化“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾示范建设和长效监管，切实解决老百姓反映强烈的突出海洋生态环境问题，全面带动和促进我国海洋生态环境持续改善，助力建设美丽中国的美丽海湾建设思路。2022年1月，生态环境部印发了《“十四五”海洋生态环境保护规划》重点任务措施清单，针对各海湾（湾区）拟解决的突出问题，逐一部署了“十四五”期间的重点任务措施和工程项目，提出了沿海283个海湾（湾区）目标指标要求。截至2022年上半年，沿海省（区、市）和大部分沿海地市编制印发海洋生态环境保护专项规划，进一步明确了各地美丽海湾建设目标。为深入打好污染防治攻坚战，2022年2月，生态环境部等七部委联合印发《重点海域综合治理攻坚战行动方案》进一步明确“形成一批具有全国示范价值的美丽海湾”，在美丽海湾建设方面，“实施‘一湾一策’海湾综合治理，推进美丽海湾建设、海湾生态环境常态化监测监管等重要措施”。浙江、江苏等也编制了省级美丽海湾建设工作方案和沿海地市美丽海湾建设实施方案。随着各级规划和行动方案的细化，美丽海湾建设思路、目标、任务不断明晰，有关规划方案不仅为推进工作指明了方向，同时也为该项工作打下了坚实的制度基础。

       二是开展美丽海湾建设优秀案例征集，示范引领沿海地方实践。为在全国范围优选具有典型性、先进性、示范性的美丽海湾建设优秀案例，让各地“学有榜样、做有标尺、行有示范、赶有目标”，2021年，生态环境部首次开展了美丽海湾优秀案例征集活动，通过属地推荐、集中展示、同行评议、现场调研、公众投票等多个环节，共评议出8个美丽海湾案例。其中，青岛灵山湾、秦皇岛湾北戴河段、汕头青澳湾等案例，通过实施陆海统筹的海湾综合治理，有效控制各类入海污染源排放，长期保持近岸海域水质优良、岸滩洁净。盐城东台条子泥岸段、福州滨海新城岸段等案例，坚持生态优先、保护为主的原则，加强滨海滩涂湿地生物生态保护，全力保护好生态原真性和生物多样性。深圳大鹏湾、温州洞头诸湾、大连金石滩湾等案例，注重长效机制建立、开展亲海环境整治，不断满足公众亲海戏水需求。这些案例各具特色、各美其美，在推动重点海湾环境质量改善和生态服务功能提升方面，取得了显著成效，积累了宝贵经验，产生了良好社会反响，是沿海地区积极推进美丽海湾建设的基层实践创新的代表，对沿海地方开展美丽海湾建设实践起到积极示范引领作用。

       三是探索开展海湾（湾区）划分和目标指标研究，为规范美丽海湾建设标准奠定基础。首先，在海湾（湾区）划分方面。在海洋生态环境保护规划过程中形成了海湾（湾区）划分的总体要求，明确海湾（湾区）范围边界确定要坚持问题导向，以推动解决海湾（湾区）内突出的、老百姓关注的海洋生态环境问题为核心，统筹考虑海湾生态环境特征、海洋资源利用情况、潜在生态环境风险以及行政管辖机制等因素，聚焦海洋（海岸）开发活动和近岸海域人类活动集中分布区域，充分发挥沿海地市对所辖近岸海域生态环境保护监管的行政主体作用。按照这一要求，沿海地市在保护近岸海洋生态系统完整性和连通性的基础上，宜湾则湾、宜滩则滩，因地制宜初步划分了283个海湾（湾区）。其次，在美丽海湾标准建设方面。在美丽海湾优秀案例征集过程中形成的案例审查要点，从海湾环境质量、海湾生物生态状况、亲海环境品质三方面，对优秀案例提出了水质清洁、岸滩整洁、生态良好、生物多样、亲海空间充足、环境品质优良、环境安全水平高等基本要求。为突出建设成效和示范性，审查要点同时对海湾生态环境治理前后变化情况，保护与建设成效及有关措施是否可持续，是否有示范价值提出了具体要求。这些探索性工作，不仅保障了规划编制和案例征集工作的顺利开展，同时也为规范美丽海湾建设管理单元和构建美丽海湾建设目标指标体系打下了坚实基础。

顶层设计亟待进一步规范细化

       通过近年来的努力，美丽海湾建设理念深入人心、目标逐步明晰、实践不断丰富，尤其通过案例征集和规划实施，美丽海湾建设地方实践取得积极成效，但有关理论认识仍需不断深化，尤其在顶层设计方面，仍存在建设标准缺失、监管评估和组织推广亟待加强等关键问题。

       一是美丽海湾建设指标标准亟待完善。目前，关于海湾（湾区）的划分和美丽海湾建设指标体系研究已有一定基础，但暂无统一规范的标准。在海湾（湾区）划分方面，应在地方工作基础上，以“尊重自然、规模适度、责任明晰、利于管控”为原则，制定全国海湾（湾区）划分具体技术规则和方法，明确海湾（湾区）岸段范围，向海、向陆两侧边界，统一规范美丽海湾建设管理的基本单元，为做好建设、监管、评估等各项工作奠定基础。在建设指标体系方面，要结合美丽海湾建设目标要求，按照科学性、系统性、可操作性的原则，从海水环境质量状况、岸滩环境质量状况、海洋生物多样性状况、海洋生态系统状况等方面选择可反映海洋生态环境状况的指标，提出水清滩净、鱼鸥翔集的标准；从入海污染治理、海洋生态保护修复、亲海环境品质、监管支撑体系建设和群众获得感等方面选择可凸显人海关系和相互作用的指标，提出人海和谐共生的标准，研究构建美丽海湾建设评价指标体系，规范美丽海湾建设工作。另外，随着海湾（湾区）划分和评价指标的规范，有关建设方案还需进一步具体细化。全国规划和地方规划明确了海湾（湾区）的建设目标和任务要求，但针对不同海湾（湾区）的实际情况，还需坚持问题导向，结合海湾（湾区）生态环境现状和地方经济社会发展现状，进一步具体细化“一湾一策”工作范围、目标指标、工作任务、工程措施、进度安排和组织保障，保障规划确定的目标任务顺利实施。

       二是美丽海湾建设需加强监督评估。尽管国家和地方已开展了大量实践工作，但美丽海湾建设工作仍缺乏监督评估技术体系和工作机制。如前所述，有关评价范围和评估标准有待进一步研究确定并尽快正式发布。另外，由于现有的海洋环境监测网络面向的是全国海域，在海湾（湾区）等近岸重点海域仍存在监测点位较少，部分海湾（湾区）甚至没有监测点位等问题。另外，美丽海湾建设成效除海水环境质量状况指标外，还涉及入海污染治理、岸滩环境质量、海洋生物生态、亲海品质等多方面指标，因此对单个海湾（湾区）监测调查评估的系统性、全面性还需进一步加强。

       三是美丽海湾建设还需进一步做好组织协调和宣传推广。美丽海湾建设涉及多个部门的职责，《“十四五”海洋生态环境保护规划》《重点海域综合治理攻坚战行动方案》等的印发实施为推动落实各部门职责，形成建设合力奠定了基础，未来还需进一步加强组织领导、统筹协调和评估推广，促进政策、制度等相关要素集聚，形成工作合力，推动美丽海湾建设落实落地。2021年美丽海湾优秀案例征集工作取得的积极反响，对激励推动地方工作起到了积极作用，优秀案例征集、经验总结和宣传推广工作还应继续坚持，并通过实践不断规范有关工作流程。

进一步做好美丽海湾建设顶层设计的对策建议

       一是做好美丽海湾建设系统谋划。首先，要根据目标要求，系统谋划各地美丽海湾建设布局和时序安排。针对民众关切的重点区域、重点问题，优先推进城镇建成区、人口密度大的海湾，增强公众对美丽海湾建设的获得感幸福感。要与综合治理攻坚战紧密结合，通过落实攻坚战任务协同推进美丽海湾建设。沿海省（区、市）应从海湾（湾区）自身禀赋、工作基础、功能定位等实际出发，对照美丽海湾建设要求，“一湾一策”细化制订美丽海湾建设和海湾综合治理实施方案。其次，要按照方案确定目标任务，推动海湾（湾区）实现“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”。一要坚持问题导向、综合施策，统筹推进河口、海湾、岸滩污染综合治理，保持海洋质量良好或持续改善，保持重点河口、海湾、岸滩等无明显垃圾，切实做到“水清滩净”；二要坚持以自然恢复为主、人工修复为辅，严格保护重点典型海洋生态系统，积极开展生态恢复修复，切实做到“鱼鸥翔集”；三要倡导绿色低碳生产生活方式，拓展亲海空间、提升亲海品质，建立完善保持或持续改善优良海洋生态环境的长效机制和监管制度，促进人海和谐共生，切实做到“人海和谐”。

       二是强化美丽海湾建设示范引领。一要规范美丽海湾建设管理单元和建设标准。按照全国统一的原则划分海湾（湾区），逐一细化海湾（湾区）综合治理的目标，形成可检测、可评估、可考核的评估指标体系。二要鼓励先行先试。鼓励沿海地方发挥首创精神，在美丽海湾建设和海湾综合治理过程中先行先试、主动创新，不断健全美丽海湾建设和海湾综合治理技术体系和长效机制。三要加强美丽海湾优秀案例征集和宣传。持续开展美丽海湾优秀案例征集活动，持续深入挖掘好经验、好做法、好模式。凝练总结相关模式，加大推广应用力度，为各地提供借鉴。

       三是严格美丽海湾建设监管评估。一要进一步严格海湾生态环境监督管理和跟踪监测。进一步优化海湾（湾区）监测点位布局，填补监测空白；加强联防联控，充分利用各类监管手段，建立常态化监管机制，建立健全生态环境问题发现和推进解决机制。二要加强成效评估。定期不定期开展美丽海湾建设成效评估，发挥评估结果在监管考核中的作用。三要加强海湾生态环境智慧监管，提升对重点海湾生态环境状况、人为活动等精细化智慧化监管能力。

       四是加强美丽海湾建设组织宣传。首先，要加强组织领导、强化政策支持。明确各级分工。国家要加强组织领导、统筹协调和评估推广；各级管理部门应加强协调沟通，组织和指导本地区美丽海湾建设；地市根据需要建立工作领导机制、完善保障措施。沿海地方和有关管理部门应结合实际，完善政策、资金等方面的支持政策。探索建立多元化投入渠道，吸引社会资本参与美丽海湾建设和海湾综合治理。其次，要鼓励公众参与、加强宣传教育。加强美丽海湾优秀案例评选、美丽海湾建设等信息公开。拓宽公众参与渠道，引导社会团体、志愿者等参与美丽海湾建设和海湾综合治理。通过多种方式宣传工作推进、建设成果、优秀案例。通过展览展示、教育科普、举办活动等多种方式宣传推广美丽海湾建设理念。

       实施海湾综合治理、建设美丽海湾已成为新时期海洋生态环境保护的主题、主线。通过编制实施规划、开展案例征集、开展指标研究，美丽海湾建设工作已取得积极成效。但有关理论认识仍需不断深化，尤其在顶层设计方面，仍存在建设标准缺失、监管评估和组织推广亟待加强等关键问题。针对这些问题，建议从做好系统谋划、强化示范引领、严格监管评估、加强组织宣传等方面做好美丽海湾建设顶层设计，进而不断深化对美丽海湾的认识，更有效地指导推动地方实践，不断深入推进美丽海湾建设工作。


（李方、兰冬东、许妍、于春艳，国家海洋环境监测中心）