【案例简介】

       就大花水电站、红林水电站下游断流，2022年4月22日，环保社会组织贵阳公众环境教育中心分别以贵州乌江清水河水电开发有限公司、国家能源集团贵州电力有限公司红枫水力发电厂为被告向贵阳市中级人民法院提起生态环境损害民事公益诉讼。两个案件于2022年6月9日合并公开开庭审理，6月30日达成调解。

       该案是贵州省首例生态流量保护方面的环境公益诉讼案件，受到新华网、央视网、贵州长安网、贵州电视台百姓关注栏目、贵阳电视台直播贵阳栏目等的关注。

       两个水电站均处于长江流域，且均在多年前建成运营，当时生态流量保障规定并不完善，属于历史遗留问题。诉讼过程中两被告均主动表示愿意整改，切实保障生态流量。案件处理重点在于生态流量保障技术方案的可行性和合理性。同时，该案也引发有关生态流量保障的法律探讨和思考。

       生态流量是维系江河湖泊生态系统的基本要素，对于维持河流基本形态和基本生态功能、水生生态系统稳定、河流水环境质量，维系水生态系统的结构和功能，防止河道断流和功能丧失，避免河流水生生物群落遭受无法恢复的破坏，完成下游河段保护目标和保护水生生物栖息地等具有重要意义。生态流量保障是生态文明建设及河湖生态系统保护的内在要求。

生态流量保障政策法规梳理

       （一）国家层面。原环境保护部规划财务司2002年印发的《关于印发碧海行动计划编制指南的通知》要求，“积极研究恢复黄河等河流的生态流量的工程计划及管理措施，恢复附近河口产卵场的生境”。2003年，国务院印发的《关于淮河流域水污染防治“十五”计划的批复》提及“在保证淮河干流和主要支流生态流量的情况下，确保淮河干流水质进一步好转”。

       2005年，原国家环保总局、国家发改委发布的《关于加强水电建设环境保护工作的通知》规定：“对于引水式等水电开发方式，应避免电站运行造成局部河段脱水，落实泄水建筑物建设和运行，确保下泄一定的生态流量。要根据当地生产、生活、生态以及景观需水的要求，统筹考虑经济、社会和环境效益确定生态流量。”

       2014年，国务院发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》要求：“构建以长江干支流为经脉、以山水林田湖为有机整体，江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局，使长江经济带成为水清地绿天蓝的生态廊道”。同年，水利部制定的《河湖生态环境需水计算规范》（SL/Z712—2014）对河湖生态流量的概念体系、调查分析、需水计算等做出详细规定，明确了河湖生态流量的计算原则、标准、方式等。

       2015年，国务院发布的《水污染防治行动计划》要求科学确定生态流量，完善水量调度方案；采取闸坝联合调度、生态补水等措施，合理安排闸坝下泄水量和泄流时段，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。该行动计划和2016年印发的《“十三五”生态环境保护规划》都明确要在黄河、淮河等流域进行试点，分期分批科学确定生态流量（水位），作为流域水量调度的重要参考。

       2018年，国务院办公厅印发的《关于加强长江水生生物保护工作的意见》要求：“建立健全长江流域江河湖泊生态用水保障机制，明确并保障干支流江河湖泊重要断面的生态流量，维护流域生态平衡”。

       针对生态流量保障，2021年实施的《长江保护法》提出：应当建立生态流量标准体系；加强长江流域河湖生态流量管控，加强生态用水保障；保证河湖生态用水需求，保障枯水期和鱼类产卵期生态流量、重要湖泊的水量和水位；要求长江干流应当编制年度水量分配方案及调度计划，明确相关河段和控制断面流量水量、水位管控要求，此外，《长江保护法》还明确了相关的法律责任。同年，水利部对《河湖生态环境需水计算规范》（SL/Z 712—2014）进行修订，后形成《河湖生态环境需水计算规范》（SL/T 712—2021），明确了基本生态流量和目标生态流量的概念，进一步细化了生态流量的内涵。

       2018年至2021年期间，国务院相关部门出台一系列关于生态流量保障制度的相关文件，水利部先后确定四批重点河湖生态流量保障目标并印发实施，涉及171条跨省重点河湖、286个控制断面的生态流量保障目标，其中，长江流域共确定85条跨省河流和重点湖泊、131个主要控制断面生态流量保障目标，实现了长江流域重点跨省河湖生态流量保障体系全覆盖。

       （二）贵州省。2015年，贵州省政府印发的《贵州省人民政府关于印发贵州省水污染防治行动计划工作方案的通知》要求科学保护水资源，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。在全省八大水系分期分批确定生态流量（水位），作为流域水量调度的重要参考。

       2017年发布实施的《贵州省水资源保护条例》将生态流量保障纳入地方性法规，明确水库、水电站等蓄水工程的管理单位应当按照调度方案下泄生态流量，保障生态用水。2020年修订后的《贵州省水资源保护条例》规定“县级以上人民政府水行政主管部门应当会同生态环境等主管部门，制定河湖生态流量管控指标，确定河流的合理流量和湖泊、水库的合理水位。水库、水电站、航运枢纽等工程的管理单位应当将生态用水调度纳入日常运行调度规程，建立常规生态调度机制，保障河湖生态流量”，同时规定不按要求下泄生态流量要承担相应的法律责任。

       2020年9月，贵州省水利厅、省生态环境厅印发《第一批省管河流生态流量保障目标》，确定了第一批14条省管河流生态流量保障目标，包括40个主要控制断面的生态流量目标值；在乌江流域确定了5个控制断面的生态流量目标值，全省河流生态流量监管从无到有、从线下走到线上。2020年12月，贵州省水利厅经省政府同意后印发《贵州省省管河流水量分配方案》，根据这一方案，14条省管河流水量全部分配到各市级行政区，行政区结合流域管理的用水总量管控体系初步建立。贵州省水利厅、省生态环境厅还印发了《乌江、都柳江、蒙江、?阳河等8条河流生态流量保障实施方案》，黔东南州水务局、遵义市水务局、铜仁市水务局联合同级生态环境部门或经同级人民政府同意，分别印发了《寨蒿河、巫密河、平江河、亮江河、巴拉河、清溪河6条河流生态流量保障实施方案》。

       此外，2021年12月，贵州省水利厅和省生态环境厅印发《贵州省赤水河等26条重点河流生态流量保障实施方案（试行）》；2022年3月，贵州省生态环境厅发布《贵州省“十四五”重点流域水生态环境保护规划》；2022年4月，贵州省水利厅发布《贵州省2022年水资源管理工作要点》。

生态流量保障的相关法律问题

       （一）生态流量保障立法问题。《水法》《水污染防治法》《长江保护法》对生态流量保障均有所涉及，但尚未形成体系，国家部委政策层面关注更多的是小水电站的生态流量保障，而不是所有的河湖。生态流量保障涉及生态保护与经济发展的协调问题，生态保护与经济发展两条底线不一致时，从长远发展来说，应当以生态保护优先，也就是说，生态流量应当成为约束性指标，在法律上予以明确保障，至于是选择专门性立法，还是在相关立法中予以明确，尚需进一步论证。

       （二）生态流量保障历史遗留问题。《长江保护法》第三十一条规定了长江流域生态流量管控问题，涉及长江干流、众多支流及湖泊。历史上由于发电、农业灌溉、防洪等需要建设的各类水电站，对社会经济发展做出了巨大贡献，但受各种因素制约，当时并未完全考虑生态流量问题，发展到现阶段，生态流量得不到保障问题凸显，红林电站就是一个突出个案。如何解决、什么时候解决这些历史遗留问题，从技术措施上又该如何保障，需要进一步研究。

       （三）生态流量确定的科学性问题。无论是基本生态流量还是目标生态流量，其确定均涉及生态科学问题。生态流量管理和司法裁判均需要科学作为支撑，以科学技术方法确定生态流量后需要司法案例予以检验。如何定性和定量，科学技术不仅在生态流量管控过程中扮演着重要角色，而且司法裁判也需要以此来确定裁判标准。如何解决这一问题，笔者认为司法先行和立法指导互动至关重要。另外，生态流量以保护生态环境为目标，生态环境基线确定也是一个重要问题。中国水利协会发布的《河湖生态流量保障实施方案编制技术指南》对基础资料的收集、分析，河湖生态保护对象及其确定，生态流量目标、控制断面布设、生态流量计算、确定、监测预警、评估等都有所明确，这些规定为前述问题的解决给出了一条路径。

       （四）流域专门性立法问题。《长江保护法》是我国第一部流域法律，其在流域管理体制方面进行重大变革的同时，也为普适性法律与专门性法律的适用等带来新的挑战。《长江保护法》在法律层面首次提出了生态流量保障制度，为长江生态保护和修复提供了重要法律支撑。但同时也带来另一个问题——流域立法的最小单元问题，即是否每一条河流都需要专门立法？如果不是，那么什么样的河流才需要专门立法？是不是需要在理论或实践中建立一个衡量标准？这是法治建设中一个值得探讨的新课题。如贵州省已有的《贵州省赤水河流域保护条例》，以及正在进行的乌江流域保护立法、南明河保护立法等。

       （五）生态流量保障与经济发展平衡问题。《长江保护法》在规定生态流量时并没有区分小水电站和大中型水电站，但水利部和生态环境部出台的文件，主要针对小水电站。前述案例中的两个水电站均不属于小水电站，相关政策文件不能直接适用。生态流量保障不仅是技术问题，还涉及经济发展问题。

生态流量保障的法律建议

       （一）树立生态流量保障优先原则。生态流量保障与经济发展相互协调，发展与保护两条底线均要守住，但应当坚守“共抓大保护、不搞大开发”，要以生态环境保护和修复为主，这样才能做到可持续发展。在立法及政策制定、标准确定、司法裁判等方面均应以此为原则。同时，应加强生态流量保障宣传、信息公开，出台措施鼓励社会组织和公众对生态流量保障进行监督、对违法企业依法提起环境公益诉讼。充分发挥立法、司法、行政、企业和公众各方力量，形成多元共治格局，建设更高层次的生态文明。

       （二）分步推进生态流量保障专门性立法。由水利和生态环境部门在规范性文件中对生态流量保障相关事宜进行细化规定，经过一定时间实践后，在总结经验基础上，可先由省（区、市）对生态流量保障进行专门性立法。之后，再进行国家层面的生态流量保障立法。

       （三）正确确立生态流量保障立法理念。生态流量不仅涉及水资源分配还涉及生态环境保护。在流域立法方面，建议以生态环境保护为主，不应限于河道保护和资源管理。如果是生态流量保障专门性立法，则可以兼顾二者。

       （四）切实解决历史遗留问题。以行政、经济和法律等多种手段，落实企业主体责任，加强生态电价补偿等支持政策的制定和落实，从企业不愿意转变为主动保障生态流量。同时，加强地方政府的组织领导和流域协调，将河湖生态流量保障纳入河湖长任务考核，强化和细化相关主管部门职责，限期处理生态流量保障问题。加强流域水资源统一调度管理，重点保障枯水期生态基流。

       （五）加强技术研究，综合考量生态流量标准。对于生态流量的确定和执行，既要考虑生态环境保护的目标也要考虑社会经济发展的不同阶段，要结合不同地区地理特征，加强生态流量保障方面的技术研究及指导，做到技术上可行，经济上节省。完善生态流量监测、监控体系和信息平台建设，加强持续性监管和实时监控。明确企业投入监测、监控设施以及政府建设信息平台的资金保障来源。

       （六）地方性立法应慎重选择流域立法。对于生态流量保障涉及的流域立法问题，现阶段可以考虑由全国人大以工作要求的方式，明确一定的原则性标准，由各地在此基础上，开展立法前评估工作，确定流域立法的必要性、可行性。在不采取流域立法的情况下，可以在其他地方性法规中明确生态流量保障问题。

       （七）深化生态流量保障法律服务。生态流量保障既要解决历史遗留问题又要防止产生新的问题。对历史遗留问题所进行的法律服务不仅要代表公益组织提起环境公益诉讼，更要站在水电企业的角度为他们提供专业意见，协助企业主动解决生态流量保障问题。同时，法律专业人员可以为生态流量保障地方立法、地方政府及相关部门制定规范性文件、起草实施方案等提供专项法律服务，进行法制审核及风险评估等。在为涉及水电的项目提供法律服务过程中，应当提升生态保护意识，提出生态流量保障及生物多样性保护方面的法律建议，提前规避法律风险，减少或避免企业损失。在涉及生态流量的诉讼案件中，法律服务人员需要从生态系统保护的角度为当事人提供专业的法律服务，以促进经济与生态保护的协同发展。


（郑世红，一级律师，国浩律师（贵阳）事务所管理合伙人，贵州省律师协会生态文明专业委员会主任；王娜，国浩律师（贵阳）事务所律师。胡洪玮，国浩律师（贵阳）事务所实习律师）