作为国家级风景名胜区，黄河壶口瀑布原本可以通过远眺方式供游客观赏，但适宜观景路段却被当地有关部门架起高墙，并要求游客通过购买门票才能参观，使得大自然馈赠的景观因一堵高墙变成了高价收费景区。虽然迫于舆论压力黄河壶口瀑布景区周边围墙已被拆除，但当前这种为了防止游客无偿观赏自然景观而设置遮挡物的现象仍屡见不鲜，其背后根源是实践中管理者无视公民本应享有的景观权，而我国立法上关于景观权的制度设计亦有不完善之处。本文对我国景观权内涵予以分析，提出了我国景观权制度建构的实现路径。

景观权概述

       景观
       论证景观权之前首先要明确景观的概念。景观在生态学上常被定义为美丽的场景，后学者们逐渐深化对景观的社会认知，提出景观之内涵还包括环境与人类之间的关系。随着社会的发展，景观逐渐由一个自然概念发展到法律概念。韩国的景观法将景观定义为“由自然和人工要素组成的具有地方环境特征，满足居民生活条件的区域”，从这一概念可以看出，景观具有和谐与秩序的客观价值。日本景观法将景观定义为“国民共同之资产”，强调良好的景观与地域固有特性存在密切关联，法律同时明确了景观的共有属性与重要社会价值。《欧洲景观公约》提供了更为全面的景观定义，该公约指出“景观是人们所感知的一个区域，其可以分别在自然因素或人文因素作用下产生，也可以在二者相互作用下产生”。结合不同时期、不同国家对于景观的定义，本文认为，景观是依附于土地的具有一定美学价值的客观存在，是自然因素与人文因素共同作用下的产物，并随着人类与环境之间关系变化而动态发展的。

       景观权
       法学家张文显教授指出，法律权利是指规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中，主体以相对自由的作为或者不作为的方式获得利益的一种手段。根据法律权利的概念，环境法学家蔡守秋教授将环境权定义为权利主体在生态环境方面享有的某种权益。参照环境权的定义方式，本文认为，景观权可以定义为权利主体在一定美学价值客观存在的环境中非排他地享受美好景观的权利。其权利主体为景观权法律关系中享有权利并承担义务的人，权利客体为良好的景观。景观权具有以下权利属性。

       客观存在性
       虽然无法在现行法律概念中得到景观权的具体定义，且景观权作为法外的权利主张只是一种主观的要求，并没有客观法律效力，但是这并不妨碍景观权是客观存在的。结合黄河壶口瀑布事件分析，公民对黄河壶口瀑布这一自然景观享有通过远眺、近观等方式获得美学享受的非排他性权利，这一权利是客观存在的，不会因为没有法律规定或被法律剥夺而消失。

       权利正当性
       景观权的权利正当性可以从两个层面进行解释：一是理论正当性。景观权的理论基础为“环境共有”理论，景观具有一定的公共性，故无论景观所依附土地的所有权曾经属于国家、集体或者他人，因其是人类生活必需的要素，所以不应当再被视为自由财产，公民可以基于消遣、娱乐等目的对土地上的景观拥有一定程度的非排他使用权。二是目的正当性。景观权的目的正当性主要体现在对人格权的保护上。随着社会发展，人格权的种类不断增多，除传统的生命权、身体权、健康权外，精神的享受也逐渐被纳入人格权的范畴。例如，我国发布的《国家人权行动计划（2021—2025年）》将经济、社会和文化权利划分为基本生活水准权利、工作权利、社会保障权利、财产权益、健康权利、受教育权、文化权利等，其中虽未将景观权明确纳入基本人权的范畴，但是其提到制定和实施行动计划的目标是“充分保障人民的经济社会文化权利，不断实现人民对美好生活的向往，为人的全面发展创造更加有利的经济社会文化条件”。景观则能给予公众精神上的享受，使人获得精神愉悦，满足公众对美好生活的需要，因此享有景观权也属于人格权保护的重要目标。

       公益与私益双重性
       公众因享受和利用良好景观产生的景观利益具有公益与私益的双重属性。日本的“日比谷公园事件”就是景观权具有公共利益性的有力例证。在该案的诉讼中，东京高等法院将地方公共团体建造的公园在公法上定位为“供居民和一般公众共同使用的公共设施”，一般使用者不享有要求影响公园景观的建筑物停止建设的权利。但是，随着社会发展，景观权不再被认为单纯具有公共属性。日本的国立景观诉讼案肯定了景观权的私权属性，该案第三审法院将景观利益看作一种独立的人格利益，认为良好的风景具有丰富人们生活环境的客观价值，具有不以土地所有权为媒介的客观性。综上，景观权具有公共利益与个人利益相融合的特点，是具有公益性与私益性的新型权利。

景观权法律保障存在的问题

       景观权权利主体模糊
       囿于景观权的公益性与非法定性，我国的景观诉讼司法实践大多不支持公民个人享有景观权，其中最为直接的表现是原告资格问题。“没有诉讼利益，便没有诉讼”是诉讼制度的基本原则，那么诉讼利益的认定直接关系到相关主体是否有资格参与诉讼。由于没有统一的标准，因此在司法实践中关于权利主体、原告资格的认定过于依赖法官的自由心证，导致司法实践中经常有“同案不同判”的情况发生。在“律师就杭州市曙光路南西湖风景区建设老年大学状告规划局案”一案中，法官认为该杭州市民作为原告不具有起诉资格，该市民所诉的规划局颁发许可证的具体行政行为与本人并无利害关系，据此不予立案。但是在“市民状告青岛规划局行政许可案”一案中，300多名市民起诉青岛市规划局违规核发许可证，该案的主审法院认为“法律上的利害关系”应该从广义上解释，不仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系，间接的利害关系就包括不特定多数人享有的公共利益，因此300多名市民具有起诉资格。从以上两个案件对原告资格的认定可见，我国对于景观权的权利主体资格认定存在很大争议，认定的模糊性必然会导致实践中会产生更大的冲突。

       景观权救济方式不完善
       我国景观权保障存在的另一重要问题是景观权救济方式不完善，针对保护环境等公共利益实施的公益诉讼制度难以全面涵盖景观权受到侵害的情形。我国民事诉讼法和行政诉讼法规定，有权提起环境公益诉讼的主体为检察机关或者环保组织。从我国的景观保护公益诉讼的实践来看，受到法律保护的大多是具有代表性、标志性的景观，例如为社会公众所熟知的“南京市紫金山观景台”“三清山巨蟒峰损毁”等诉讼案件，但有关地方地域风貌、街道风貌保护的诉讼案件却寥寥无几。也就是说，目前受到法律保护的多为纯粹的具有公共利益属性的景观，法律尚不能形成对地方地域风貌、街道风貌的普遍保护，对居民景观权的法律救济更无从谈起。

       景观权法律规范存在短板
       近年来，虽然我国有关生态保护、污染防治等方面的立法成果颇丰，但是有关景观权保护的法律体系仍不完善。

       中央立法层面，目前尚未有以景观权保护为目标的专项法律或者行政法规。宪法第22条、第26条只是从宏观角度强调了国家的环境保护义务，并未将景观权作为具体的权利进行保护。环境保护法也仅是在第35条中规定了在城乡建设中加强对景观的保护，因法律规定过于宽泛，故难以直接作为景观权保障的法律依据。地方立法层面，部分省市目前已有相关立法，但是这些景观立法的重心在于景区环境保护与城市规划，并未涉及公民景观权保障问题。而且景观权保障的相关立法多以地方规范性文件的形式出现，法律效力和层级比较低，能发挥法律效力的作用与范围有限，并且这些规范性文件不具有较强的稳定性，容易导致法律规定的多重化。

       法律规范体系不完善的另一表现是中央与地方法律衔接不畅。虽然个别省市出台了有关景观保护的条例，但是国家层面并无以“景观权保护”为主要规制对象的综合性立法或者单行法，导致地方立法缺少上位法统筹和衔接，难免会出现法律空白、产生法律冲突，不利于实践中法律制度的平稳运行。

制度构建：景观权制度构建理论进路

       针对景观权在实践中产生的问题，本文提出以下可行路径。

       明确国家景观保护义务
       我国宪法第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。由此法律规定可知国家负有环境保护义务，而景观保护也属于环境保护的范畴，那么国家自然负有景观保护的义务。景观保护的义务承担者为国家，而景观权的权利人为公民，国家基于保护公民权利的目的也应当保护公民的景观权，由此需要进一步明确国家在景观保护中需要承担的义务。景观权保障的国家义务可以理解为国家在充分考虑民众利益的情况下，做出或者不做出某种景观保护行为的状态。首先，国家不能破坏景观，这是最为基本的义务；其次，还需要国家机关积极作为采取保护措施，建立景观权保护法律制度体系，对公民的景观权予以保护，对侵犯公民景观权益的行为进行处罚。

       完善景观权法律救济途径
       本文认为，可以通过景观权人诉讼、环境检察公益诉讼等方式实现对景观权的保护与救济。一是景观权人诉讼。景观权人诉讼的主体为享有景观权也就是胜诉利益可惠及的不确定多数人，诉讼客体为景观利益。当景观利益受到污染或者破坏时，景观权人可以根据景观权提起旨在预防和救济对景观本身造成损害的诉讼，如请求恢复原状、进行损害赔偿等。此种诉讼属于兼顾私益与公益的诉讼，属于广义环境公益诉讼的范畴，这种诉讼可以实现对景观的有效保护。二是环境检察公益诉讼。检察机关作为重要的起诉主体，负有公共利益和国家生态环境保护义务，对破坏景观、侵犯公民景观权的行政行为和民事行为，如有关组织和机关在合理期限内不起诉，检察机关可以通过提起环境检察公益诉讼来保障公民的景观权。

       建立健全景观权法律规范
       在司法实践中，虽然部分法院通过对相邻权进行扩大解释的方式在保护公民相邻权的同时附带保护景观权益，但是景观利益并非法律规定的核心保护法益，而与景观权保护相关的法律条文散落在各个单行法中，难以起到对景观权的实质保护作用。因此，要使公民景观权利保障有法可依、于法有据，需要确立景观权的法律地位。景观权作为新兴的权利，其立法过程不可能一蹴而就，本文认为，可以首先在较低层级的法律规范中对景观权进行系统的规定，如推动国务院及地方颁布景观保护条例及行政法规，待时机成熟之后，可以推动景观权的专项立法，在法律和制度中明确景观权的地位，解决景观保护依赖地方政府条例、景观保护与管理无统一规定、原有法律条文分散不成体系等问题。另外，部分学者认为景观权属于环境权的一种，所以应当顺应环境权入宪趋势，在宪法将环境权确立为公民基本权利的同时实现对景观权的法律保护。


       【张亚池，天津大学法学院】