建立协作机制的背景

       社会组织和检察机关环境民事公益诉讼现状
       环保社会组织自2015年环境保护法施行后取得了环境民事公益诉讼主体资格。社会组织提起的公益诉讼多次被最高人民法院收录进指导性案例，知名案件有常州毒地案、云南绿孔雀案等。

       2017年，《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》修订后，检察机关获得了提起公益诉讼的法律授权。检察公益诉讼制度已经取得显著成就，在检察环境公益诉讼领域已形成五批指导案例。

       社会组织与检察机关协作的理论基础
       2014年发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“要构建严密的法治监督体系”。而在环境公益诉讼领域，社会组织与检察机关协作，有利于构建多元主体参与的监督体系。

       多元共治理论也为社会组织和检察机关建立协作体系提供了支持。我国在政府主导下的多元共治制度化优势已经形成，有利于在充分发挥公权力主体、市场、社会组织各自作用的基础上形成合力。

建立协作机制的必要性

       社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼的差异

       起诉主体身份差异
       社会组织参与公益诉讼，其身份是一般当事人。而检察机关作为起诉主体的身份为公益诉讼起诉人，这是因为检察机关在公益诉讼中具有法律监督主体和当事人的双重身份。
       诉讼影响力差异
       在公益诉讼中，由社会组织提起的诉讼有些产生了极大的影响力。检察公益诉讼在环境民事公益诉讼中占据主导地位，检察机关办理的案件数量远超社会组织，检察机关提起的公益诉讼胜诉率更高，起诉案件范围更广。
       取证能力差异
       在调取证据方面，相比检察机关，社会组织不占优势。社会组织的证据材料一般依赖现场调查、申请政府信息公开、采样送检等，举证能力弱。而检察机关依据《中华人民共和国人民检察院组织法》的相关规定享有调查核实权，对于经过刑事程序处理的案件，侦查人员拥有侦查权，举证能力更强。

       同时鉴定意见及结果在公益诉讼中是能够左右案件结果的重要证据。在鉴定费用方面，相较社会组织，检察机关有相对充足的财政经费保障。并且检察机关和鉴定机构已经建立了长期协作机制，因此检察公益诉讼案件中的鉴定更为全面，而社会组织与司法鉴定机构之间尚未建立起此类合作机制。
       诉讼请求差异
       社会组织很少提出惩罚性赔偿请求，尽管中华环保联合会在几起大气污染诉讼案中有所提及，但并未得到法院支持。而检察机关起诉请求中包括这一诉求的有许多案例。

       社会组织有时会提出建立长期监督机制的诉讼请求。如武汉行澈环保公益发展中心等诉湖北某化工企业水污染案，调解协议约定，被告对环境进行持续修复，由原告对其进行为期三年的监督。

社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼存在共性问题
       缺乏法律规范
       由于公益诉讼制度还在动态发展中，因此援引相关法律规范时大部分会引用民法典、民事诉讼法的相关规定，对于举证责任等重要内容没有另行规定，其中部分条文不适合环境公益诉讼的特殊情况。同时，环境公益诉讼、检察公益诉讼专门法律规定散见于“两高”解释和其他文件中。此外，各地对于管辖、诉讼费收取等出台了不同政策，做法不一。环境民事公益诉讼法律规范仍有待完善。
       选择性起诉
       由于社会组织人力物力有限，需要依赖胜诉后从被告处获得鉴定费、律师费、诉讼费等作为必要支出费用的补充。社会组织出于对被告履行义务能力的考虑，更多选择以企业而非个人为被告，并会对被执行人财力、被执行人人数、行业前景进行研判。

       检察机关选择案件的条件则会更加宽泛。最高人民检察院工作报告显示，2021年检察机关办理生态环境领域公益诉讼8.8万件，追索环境损害赔偿金5.9亿元，案件平均标的额为6705元，相比最高人民检察院指导案例而言标的额较小。
       刑事附带民事诉讼机制不健全
       环境犯罪刑事附带民事诉讼机制不健全。“两高”解释中仅有一条作为刑事附带民事公益诉讼的授权性条款，缺乏程序性操作规范。从起诉主体角度看，公益诉讼解释中规定了在民事公益诉讼中社会组织的优先顺位，但从刑事证据的掌握程度来看，由检察机关提起的刑事附带民事诉讼更为合适。从管辖法院来看，司法解释规定，民事公益诉讼由中级人民法院管辖，但实务中当刑事案件已由基层法院办理时，从案件调查取证、环境恢复等便利性考虑，大部分刑事附带民事案件中的民事部分仍由基层法院审理。
       修复机制不健全
       就环境修复的执行而言，实务中存在多种做法，包括根据明确具体的环境修复方案修复、委托第三方修复、法院监督执行、原告监督执行等。但对于进入法院账户或财政账户的赔偿金，申请使用缺乏规范。由于涉及主体众多，责任主体不明，导致修复成为难题。

       社会组织与检察机关对协作的相互诉求
       社会组织与检察机关的差异为两者协作提供了互补空间
       笔者通过采访了解到，社会组织对于自己无法提起的行政公益诉讼以及海洋环境保护公益诉讼，将相关线索提供给检察机关的意愿最强，这为检察机关和社会组织协作提供了契机。

       其中，取证方面，社会组织如果获得检察机关支持起诉，对于案件推动有极大帮助。与行政机关及企业沟通方面，检察机关更加受到法院、行政机关以及企业的信任与配合。专业性方面，即使检察机关在环境领域专业性有待提高，但在法律领域具有很强的专业性，弥补了社会组织法律专业知识的不足。因此，检察机关作为支持起诉方能发挥巨大作用。
       社会组织与检察机关共同完善公益诉讼制度
       社会组织与检察机关建立案源交流机制有利于扩充案源，同时又能避免与行政处罚、刑事起诉、中央生态环保督察等环境问题解决手段重合。针对法律规范缺乏问题，社会组织和检察机关可以参与研讨，共同完善公益诉讼制度，为环境治理各项制度衔接提供建议。

社会组织与检察机关共同协作的现状与存在的问题

       多样的协作形式
       实务中，社会组织与检察机关协作比较多见，表现形式为交流研讨、案源共享、支持起诉、技术支持、公益信托、修复效果监督、共同宣传等。
       交流研讨
       社会组织、检察机关、高校联合举办了大量研讨交流活动，如上海财经大学、中华环保联合会主办的“环境公益诉讼理论与实践专题研讨会”，就邀请了多家检察机关、社会组织参与。
       案源共享
       2021年7月和2022年2月，最高人民检察院部署开展了第一批、第二批“益心为公”检察云平台试点。截至2023年初，平台已经提报公益诉讼案件线索3000余条。其中，湖北省检察系统通过该平台线索处理了农药包装废弃物、蓝藻污染等环境问题。
       支持起诉
       最高人民法院指导案例中有多起案件涉及支持起诉，如常州毒地案、中华环境保护基金会诉涪陵化工污染案等。实务中支持起诉的范围包括递交支持起诉意见、出庭应诉、调取证据等。
       专家库共享
       部分社会组织与检察机关建立了专家库共用制度。如福州市人民检察院聘任首批检察公益诉讼技术专家和监督员，就包括社会组织负责人。
       托管公益信托
       2022年6月江西省高级人民法院公布了6起涉及生态环境修复执行典型案例，其中多起是法院委托公益性基金会托管涉案生态修复资金，并组织修复工程。
       监督修复效果
       在最高人民检察院指导案例第165号中，社会组织达成的和解协议未达到生态修复目的，检察院对和解协议提出异议，最终促成该案以法院判决方式结案。
       共同开展宣教活动
       如北京市检察院公益诉讼检察官们与北京市朝阳区自然之友环境研究所共同开展普法宣传活动。

       典型案例
       支持起诉典型案例
       案例1：北京市朝阳区自然之友环境研究所等诉谢知锦等侵权责任纠纷案。该案涉及刑事程序与民事程序的衔接。侦查机关在侦破刑事案件中已经收集了大量证据，社会组织后续提起民事公益诉讼时，检察机关移送了刑事证据材料，此举极大地提高了举证质量，降低了证据收集成本。

       案例2：福建省绿家园环境友好中心诉福州创世纪农业综合开发有限公司生态破坏民事公益诉讼案。该案调解协议规定被告负责营造145亩生态公益林，并抚育管护3年。工程监理单位为福建省林业局下属的福建省林业勘察设计院。该案中检察机关发挥协调作用，使社会组织与行政机关形成合力，共同对生态修复情况进行监督。
       努力尝试多元诉讼
       各地检察机关对于建立多元主体参与公益诉讼进行了很多有益尝试。如陕西省人民检察院建立“多方参与共治共享保护模式”，与社会组织通过相互移送线索、提供技术支持、做好起诉衔接、做实支持起诉、共享工作信息、联合开展培训、开展公益宣传“七大路径”积极协作。

       开展协作存在的问题
       协作受互信程度限制
       笔者通过采访了解到，社会组织与检察机关的协作一般建立在双方熟知互信的基础上。由于检察机关对社会组织的信任程度、公益诉讼的重视程度、理论创新追求程度的不同，检察机关与社会组织的协作程度差异很大。

       另外，由于互信一般建立在长期联系的基础之上，所以当社会组织选择异地起诉时，获得起诉地检察机关的支持相对较难。
       检察机关支持起诉案件占比较小
       检察机关因为需要履行自身监督职能，所以支持社会组织起诉的案件不是很多。据有关学者对裁判文书网发布的数据的统计，2019年以法院判决方式结案的、社会组织提起的环境民事公益诉讼中，检察机关支持起诉的案件仅有两件。

       此外，诉前程序也有待完善。实践中，检察机关刑事附带民事诉讼是否履行诉前公告程序在实践中做法不一。

协作展望与建议

       加强交流与案源共享
       社会组织对于生态环境知识了解更为深入，对于公共利益的考虑更加充分。社会组织可以联合检察机关共同推广“益心为公”志愿者平台，发展一批具有专业知识背景的公益诉讼志愿者，提高案件线索成案率。

       检察机关在发布诉前公告时，应该更详细地介绍案件情况，这样有利于社会组织判断是否提起诉讼。检察机关也可以在发布公告后主动将相关案件材料移送相关社会组织，拓宽社会组织案件线索的来源渠道。

       加强起诉协作
       社会组织提起的公益诉讼，其诉讼请求较为具体且更切合环境修复的实际。因此，检察机关在支持社会组织起诉方面可以更多借助社会组织的专业能力，让环境公益诉讼更有社会意义。

       检察机关支持社会组织提起的环境公益诉讼，可以弥补社会组织存在的法律专业知识不足、律师费以及鉴定费过高等问题，可以降低社会组织的起诉成本，提高环境公益诉讼审判的公正性。

       加强调查取证方面的协作
       在提起公益诉讼过程中，社会组织在调查核实权方面没有相关制度保障，因此可以通过立法赋予社会组织在一定条件下申请检察机关支持起诉的权利，以借助检察机关的调查取证权。

       调查取证中会不可避免地遇到环境专业知识方面的问题，检察机关可以借助社会组织的专业知识能力助力案件的调查取证工作。

       完善修复监督机制
       对于社会组织提起的诉讼，判决胜诉后，如违法行为人拒不执行，而法院又无法强制执行到位，则可以借助检察机关的执行监督权，申请检察机关依法监督法院的判决，确保生态修复等相关判决执行到位。

       同时社会组织在公益诉讼后期可以发挥专业优势，持续开展监督，协助完成环境修复工作。

结语

       社会组织和检察机关是环境民事公益诉讼的两大适格主体，两者建立协作机制有利于共同推进我国公益诉讼制度发展。社会组织和检察机关之间已经形成交流研讨、案源共享、支持起诉等协作形式，未来也有更加广阔的协作空间。


       【盛颖、邓青，武汉行澈环保公益发展中心】