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“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”国务院总理李克强在今年两会上发出了史上环保最强音。

环境就是民生。近年来的大面积雾霾天气，已经成为影响公众健康的重大社会问题，治理已经刻不容缓。环境问题，归根结底是发展问题，要解决环境问题，根子在解决发展问题。

“我们说要向雾霾等污染宣战，可不是说向老天爷宣战，而是要向我们自身粗放的生产和生活方式来宣战。”李克强在今年的记者见面会上说，去年出台了国务院治理大气污染的十条措施，161个城市都进行了PM2.5数值的监测，这是在发展中国家最多的。这不仅是要让人民群众提高自身防护的意识，更是给政府增加责任。

他表示，对包括雾霾在内的污染宣战，就要铁腕治污加铁规治污，对那些违法偷排、伤天害人的行为，政府绝不手软，要坚决予以惩处。对那些熟视无睹、监管不到位的监管者要严肃追查责任。

这是一场攻坚战和持久战。根据两会期间人大代表和政协委员所关注的内容来看，今年或今后数年内，环境污染治理至少面临以下三个方面的艰巨战役：结构调整、联防联控（区域一体化发展）、生态文明制度建设。

结构调整：

先手棋如何先得手？

 

“今年要淘汰钢铁2700万吨、水泥4200万吨、平板玻璃3500万标准箱等落后产能，确保‘十二五’淘汰任务提前一年完成，真正做到压下来，决不再反弹。”这是政府工作报告中已经明确的工作任务。

结构调整是实现经济升级、保护环境的先手棋，而淘汰落后产能又是结构调整必须要走的先手棋。通过淘汰落后产能，腾出环境容量，在减少污染物排放的同时，提升经济发展的质量。

但结构调整又面临着巨大压力。以淘汰落后产能任务最为艰巨的河北省为例，“今年力争压减1500万吨粗钢、1000万吨水泥、1500万吨煤、1800万标准重量箱平板玻璃。”全国人大代表、河北省环境保护厅厅长陈国鹰向记者讲述了河北省今年的淘汰任务。所淘汰的钢铁、水泥和平板玻璃分别占据了全国年度目标的五成半、两成多和超过五成。

虽然在去年提前两个月完成年度落后产能淘汰的任务，但是，结构调整的难度正随着推进不断攀升。

“首先，结构调整非一日之功。”陈国鹰介绍说，河北省历史形成的产业结构比较重,高能耗、高污染行业比较多。目前全省粗钢产能2.86亿吨,初步统计水泥产能1.83亿吨，平板玻璃产能2.89亿重量箱,而去年粗钢产量18048万吨、水泥12810万吨、平板玻璃11383万重量箱,仅钢铁一个行业就占全省规模以上工业综合能源消费量的51%。河北现有的产业结构是几十年积累形成的，重化工业比重较大，战略性新兴产业和服务业发展相对较弱，因此在较短时间内实现腾笼换鸟、产业升级，具有较大难度。随着河北省大气污染防治措施的全面实施，全省相当一部分企业收入和利润将明显减少，直接影响全省经济增长和财政收入，对相关产业链条也会产生较大的间接影响。据有关方面测算，去年因企业停产限产影响河北规模以上工业增加值增速2~3个百分点，影响GDP增速1个百分点以上。

其次，就业压力空前加大。陈国鹰表示，企业停产限产、淘汰落后产能、实施搬迁改造等，都将造成大量裁员。据初步测算，河北省完成6000万吨钢铁的压减任务，就涉及60多万直接和间接从业人员需要重新安置，每年需支付社保养老金130多亿元，减少税收190多亿元。如何妥善安置这部分人的就业，将成为一个非常突出的社会难题。

再次，治理资金缺口巨大。压减产能、企业整治和搬迁、黄标车淘汰等，需要巨大的资金支出。据初步统计测算，河北省仅实施钢铁产能控制项目就需投资2200多亿元。这对于靠吃财政饭的河北来讲，单靠政府投入远远不够，还需要大量的社会投入和国家支持。

河北面临的困难，在同等发达水平的地区具有普遍性。虽然河北省绘出了2014年的产业转型升级路线图，在大力淘汰落后产能的同时，合理确定重点产业发展布局、结构和规模，加快推进工业转型升级，大力改造提升传统产业，壮大发展战略性新兴产业，但是，产业升级和培育新兴产业所带来的新增综合效益，能否消化淘汰落后带来的综合社会压力？显然，这中间有个“时间差”。

河北省高层曾表示，宁可牺牲一段时间的GDP和财政收入，也要坚决打赢环境治理攻坚战。

结构调整的阵痛已经来临，能否熬过去，最终还要看地方政府的勇气和决心。

 

区域一体化：

从京津冀“大考”说起

 

环境污染治理，尤其是大气污染治理，仅靠一个区域的单打独斗终归难以奏效，联防联控是区域治霾的基本策略。

“全国上下共同行动，其实是最大的联防联控。”全国人大代表、安徽省环境保护厅厅长缪学刚在两会期间表示。但这一治理理念，虽然得到各个重污染区域的普遍认同，但在实质上取得进展并不容易。

还是从最为引人注目的“京津冀”说起。环境污染治理的治本之策在于调整经济结构，促进产业升级，而联防联控如果真要取得实效，也需要在经济结构调整方面“联动”。“深度的联防联控”，其实就是区域一体化。

“加快走出一条科学持续的协同发展路子来。”2月26日，国家主席习近平在北京主持召开座谈会时，正式给京津冀三地布置了一道意义重大、难度也大的考题。

解决好这道难题，长期以来困扰北京的人口资源压力问题就能解决，河北的环首都生态带就可以摘掉“环首都贫困带”的帽子，环渤海经济区的发展就可以迈出重要的一步。而环境污染治理的联防联控更是不在话下，困扰三地的重污染天气也会随着这道题目的完成进度而逐步消散。

最根本的是，如果解决好这道题，首都作为经济、政治、文化中心的发展优势将向更大范围扩展，客观上也将形成“大首都”的巨大带动效应。

两会期间，京津冀三地代表团热烈讨论这一重大国家战略，“壮士断腕”、“功能定位”、“协同发展”、“历史机遇”、“顶层设计”等关键词反复出现。但是，就以往三地之间的相关实践来看，这道考题并不好做。加减法，谁都会做，可是十个指头连着心，真正推动起来，要下刀“断腕”也并不容易。

京津冀一体化发展从上世纪80年代就已经提及，但直到目前，不仅并未做到“协同发展”，甚至相互间在多个领域争抢发展先机，布局优化更无从谈起。

那么，京津冀三地应该如何解答这个从国家层面提出的新考题呢？

全国人大代表、中央政治局委员、北京市市委书记郭金龙在两会地方团组发言中表示，要紧紧围绕首都核心功能抓发展，切实抓好生态文明建设，提高城市管理水平，确保首都社会和谐稳定，努力建设国际一流的和谐宜居之都。

“坚持有所为、有所不为，使产业选择与城市功能定位相吻合，产业规模与城市资源承载和环境容量相适应，产业分工与京津冀协同相匹配。”全国人大代表、北京市常务副市长李士祥也在团组会议上表示，要放弃“大而全”的经济体系，构建“高精尖”的产业结构，在调整退出一些不宜在首都发展的服务业态的同时，努力提高生活性服务业的服务能力和品质。

“北京要做好‘舍’的文章，从京津冀城市圈建设发展大局出发，舍去不符合自身功能定位的产业和避免同质化竞争，以赢得三地协同发展和互利共赢。”全国人大代表、丰台区委书记李超钢说。

而事实上，“京津产业存在同构现象”，全国人大代表、天津市发改委主任张志强表示，北京具有政治中心、文化中心、创新中心和国际交往中心等功能，同时还在大力发展经济，拥有重型机械、汽车等主导产业，又与津冀竞相发展电子信息、生物医药、新能源新材料等高新技术产业。

“天津对北京城市功能进行疏解优化与再布局，有利于破解首都发展难题，对于更好地发挥首都功能，建设中国特色世界城市至关重要。”张志强认为。在他与其他10多位全国人大代表共同向全国人大常委会提交的议案中提出，“相比长三角，京津地区国有经济力量强大，民营经济比较薄弱，市场分割相对严重，缺乏合作的内在动力，分工合作、共同发展的局面难以形成。现有松散型的区域发展协调机制只能形成原则性共识，很难在寻求各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。亟需采取重大措施，打破行政界限，对京津的功能和发展方向实行前瞻性、重构性设计，推动两地同城化发展、一体化发展。”

张志强认为，“错位发展、互利共赢”是天津的呼声，“北京重点发展金融、信息、科技、商务、文化创意等高端服务业；天津发挥制造业优势，做大做强航空航天、节能环保、智能装备、生物医药等战略性新兴产业。”

来自天津的另外一位全国人大代表在接受记者独家专访时，提出了自己更为直观的看法。“北京的经济结构已经很优化了，最大的问题在于人口太多。”他说，北京应该全面做减法，减人口、减产值。天津则是有增有减，“增”高效的“二产”、科研类项目和“三产”，减掉大众化的二产。河北省则应该暂时“小增大减”，因为产业结构太差，而短时间内又难以培育起足够大的三产，需要先忍痛减掉大的污染项目，做好准备迎接天津和北京的产业转移。

“北京、天津带头减，不用‘断腕’，断个手指头看看效果。”这位人大代表说，如果忍痛舍去10%的产值，可以带走40%~50%的污染物，腾出20%~30%的土地资源以及交通资源，同时可以置换双倍的优良产值，何乐而不为？“道理很简单，就像汽车污染治理首选黄标车一样，关键问题是选择，一定要拿出勇气来。”

而对京津冀一体化的推动最为积极河北来说，“不管承接京津什么产业，都必须是绿色环保的。”全国人大代表、河北省环境保护厅厅长陈国鹰告诉记者，“就个人思考，我认为第一步可以承接京津人力资源密集型产业，如机械加工、装备制造、环保设备、航空物流、家具等产业。”

但北京实际上会输出那些津冀期待的产业吗？北京的石化、建材、汽车、电子信息等产业，在北京市正在拟定的“不宜发展的产业目录清单”中出现的几率又有多少？

“我们要输出的是批发市场、长途车站、混凝土搅拌站和沙石料。”李超钢说，“天津、河北需要输入的是央企总部、金融、高校、医院。”

那么，针对京津冀合作中的需求对接问题，如何把一厢情愿变成一拍即合？

区域利益格局已经牢不可破。实现区域一体化发展，打破“一亩三分地”的局限，这个题目考的是区域内各行政区执政者的胸襟、眼界、勇气以及协调的智慧。

 

制度建设：

管理体制改革与“大部制”期待

 

环境保护制度建设，是今年多位两会代表委员关注的内容。

“加强环境保护，必须规划先行，必须真正提高环境保护在规划中的地位和作用。”全国人大代表、四川省环境保护厅副厅长钟勤建认为，虽然环境问题越来越突出，但环境保护在国民经济发展中的地位并不突出。

“从国家发展规划来看，长期以来都是以经济发展为中心，对环保有要求，但重视程度、治理力度和环保措施不够，显然不能承受经济高速粗放增长带来的重压。”钟勤建在向全国人大常委会提交的建议中指出，环境保护没有成为国民经济和社会发展规划的主线。环境规划在实际执行过程中被动的适应经济发展、城市建设、土地开发活动，这种从属关系、被动关系以及实施约束力不强、强制力不足、保障机制不健全等都导致环境保护效力低下。

“现有的环保管理体制，使得各级政府部门在环保管理中越位、缺位、不到位的现象大量存在。”全国政协委员、宁夏回族自治区政府副主席姚爱兴说，受“九龙治水”、体制不顺、法制建设滞后等一系列矛盾制约，环保工作难度越来越大。

“目前我国尚无某一区域、城市真正实现了生态文明建设的实质性突破，根本原因在于制度创新不够，生态环保体制机制改革的决心不够，治标不治本。”全国政协委员、民进党武汉市委副主委、中国中部资源环境与可持续发展中心副主任李长安表示。

近年来，环保部门在推进生态文明建设和生态环保体制机制改革等方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，生态文明建设面临的体制性障碍尚未得到根本改变，部门职能分散交叉较为突出，基层的环境监管能力薄弱，甚至还存在“小马拉大车”的现象。

钟勤建建议，应该从六个方面着眼，提升环境保护在国家规划中的作用和地位。

一是突出环境保护在国家顶层规划中的重要地位，建议国民经济和社会发展“十三五”规划从更高层面体现环境保护这一基本国策的重要性，将环境保护作为生产生活方式转变、经济结构调整的大前提予以规划落实。

二是突出规划目标指标的环境保护约束。强化环保指标体系化，研究体现美丽中国的环保内涵、反映公众切身体会和直观感受的环境保护指标，并强化环境保护指标的约束性。

三是强化环境保护优化社会、经济发展方式转变的作用。从根本上转变规划理念，明晰环境保护的统领性。实现“空间协调有序开发、区域污染协同防治、资源能源集约发展、环境保护综合监管、社会经济环境同步”的可持续发展。

四是建立完善的生态环境保护制度。实行最严格的源头保护制度、环境信息公布制度、损害赔偿制度、违法举报制度、责任追究制度、环境治理和生态修复制度。

五是强化对生态环境保护的领导、分工落实与责任追究。将环境保护目标纳入地方各级政府和部门的政绩考核，增加生态环境保护在考核中的比重，考核结果作为干部任免奖惩的重要依据。实施环境保护一票否决制，对未完成环保目标任务或对发生重特大突发环境事件负有责任的地方政府和单位，追究其责任。

六是落实环境保护投入。从国家、省、市层面加大环境保护投入，提高环保投资占GDP的比重，建立严格的环保专项资金使用与监督制度，保障环保规划项目的有效实施。

来自农工党中央的提案建议，优先启动环保大部门制改革，提高国家环境治理效能。

全国政协委员、中国环境监测总站研究员温香彩建议，加快实现生态环境保护体制从条块分割到有机整合转变，实行大环保管理体制，将生态文明建设的宏观管理权集中到一个或两个部委，实现生态环保立法、行政、监管的有机统一与合理配置，达到权力间的有效制衡和流畅运作。

无论如何改革，健全的法律法规都是生态环境保护工作的根本保障。全国政协委员、上海市政协副主席、上海交通大学副校长蔡威希望正在修订中的《环境保护法》能发挥重典治污的作用，体现生态保护红线的战略部署，彻底扭转“环境守法成本高、违法成本低”的现状，遏制环境违法行为高发易发态势。

姚爱兴建议，加强环保立法和现有法律的修订，为理顺环保体制和环境执法保驾护航。要赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，授予环保部门限期治理的决定权，彻底改变现阶段环保部门‘责任大、任务重、措施少、手段软’的现状。”