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我国生态退化已经导致生物多样性衰退，环境自净力降低，水资源匮乏，沙尘暴、沙漠化、石漠化、泥石流、雾霾等极端气候现象以及自然灾害日益频繁出现。每年因为生态退化导致的GDP损失数以亿计，严重制约了全面建设小康社会的发展进程。

党的十八大从“五位一体”总布局的高度提出了大力推进生态文明建设，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出划定生态保护红线。这是继“18亿亩耕地红线”之后，另一条被提升为国策的红线。其目的就是减少大规模、高强度的工业化和城镇化开发，遏制生态系统不断退化的趋势。

江西、内蒙古、广西、湖北已被环境保护部列为试点区域。不久前，深圳、江苏、天津已经率先划定生态红线，2014年划定生态红线的工作正在如火如荼地全面开展。

 

牢牢把握生态安全底线

今年1月，环境保护部发布《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，标志着生态保护红线划定工作进入全国整体推进阶段。 

划定生态红线是推进生态文明顶层设计的重要内容，对促进我国经济社会发展和自然资源保护意义重大。“生态空间格局的安全和生态系统功能的维护需要红线来调控” ，环境生态学专家、中国工程院院士金鉴明说。

然而划定生态红线并非易事。一些环境界学者担忧，后续的巨额资金和法律制度等能否跟得上？地方政府对红线划定的认识和决心又当如何？红线的划定范围、技术流程如何界定？金鉴明也曾经向媒体表示过，如何促使红线落地是摆在面前的最大难题。

环境保护部根据生态保护红线提出的背景与发展过程，兼顾资源、环境、生态三大领域的重大问题与保护需求，提出了构建以生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线为核心的国家生态保护红线体系。 有关专家也认为，生态红线至少要保护三个重要方面，即保护重要的生态功能区、保护生物多样性和保护生态屏障。

2013年7月，国家林业局启动生态红线保护行动，该行动划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条红线，要求全国林地面积不低于46.8亿亩，森林面积不低于37.4亿亩，森林蓄积量不低于200亿立方米，湿地面积不少于８亿亩，治理宜林宜草沙化土地、恢复荒漠植被不少于53万平方公里，各级各类自然保护区严禁开发，现有濒危野生动植物必须得到全面保护。

显然，保护自然保护地必将在生态红线落地上发挥重要作用。 在2014年全国政协会议上，一份《关于加强自然保护地管理，有效保护生态红线》的提案，就提出“守住这些红线的最重要手段就是建立自然保护地”的建议。

 

直面自然保护地危机

“自然保护地”是国家依法予以特殊保护和管理的各种自然生态区域的总称，是一个宽泛的概念，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、水源保护区、地质公园、水利风景区、自然保护小区等。过去30年，中国已经建立各类自然保护地8000多个，占陆地18%，涉及2600多个自然保护区、近千处风景名胜区、2700多处森林公园。可以说我国自然资源保护取得了不少成绩。

然而我国的自然保护地面积虽大，分布格局却严重不均衡。“我国大于1000平方公里的自然保护区数量仅占保护区总数的5.8%，面积几近80%，绝大部分位于西部和北部。海岸滩涂湿地的自然保护地覆盖率非常低，不足3%，河流自然保护地更是聊聊无几。”中国科学研究院动物研究所副研究员解焱说。

此外，一些民间调查显示，我国不少自然保护区管理水平较低，保护地内各种人类活动无法得到有效控制。“我国的自然保护区虽然数量与年俱增，但不断被经济开发和工程建设项目调整、瘦身以至瓦解，有效性不断降低，保护价值和科学价值正在丧失，一些重要的国家级自然保护区面临解体的危机。”中国人与生物圈国家委员会委员、国家林业局高级工程师沈孝辉说。

可见，我国自然保护地的保护工作还处于“治理与破坏”相持阶段，保护区的发展和建设处于抢救性保护阶段。自然保护网络还不能充分发挥应有的作用。

    ▲地处江苏沿海的盐城湿地丰富，为了守护“湿地禁区”，江苏盐城边防支队官兵受命进驻。

加强自然保护地立法

在2013年中华环保民间组织可持续发展年会上，民间环保组织对自然保护区“自身难保”的情况进行了讨论。诸如神农架自然保护区小水电开发、长江上游珍稀鱼类国家级保护区因小南海水电站建设被迫调整、环评公示期施工的辽宁盘锦滨海公路试图穿越国家二级保护动物斑海豹的核心栖息地等等均被谈及。本应当做“生态安全底线”去保护的自然保护区，如今显得有些“没底气”。 

相关法律的缺失被指是造成这些问题的重要原因之一。目前我国只有《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》。由于法律法规的缺失，不管是自然保护区和风景名胜区，还是森林公园、湿地公园、水源保护地、地质公园、水利风景区等其他类型保护地，都没有得到应有的科学保护。

另一个原因就是多部门的条块分割管理。自然保护地分属于国家林业局、环保部、住房和城乡建设部、农业部、国土资源部、海洋局等十几个部门管理。中国科学院亚热带农业生态研究所学术委员会主任吴金水曾指出，“十几个部门条块分割，缺乏信息交流及共享机制，无法从行政角度制定统一的保护规划并实施有效管理。”

据了解，《自然保护地法》曾一度被全国人大环资委酝酿出台，但最终还是因为部门之间的利益难以均衡而被搁置。《自然保护地法》随后试图为《自然遗产保护法》所替代，但却被众多反对声音叫停。

“《自然遗产保护法》不仅不能帮助解决目前我国保护地体系立法当中存在的问题，反而会带来更多的混乱。最理想的还是建立一个覆盖整个保护地领域的基本法，以便建立捍卫中国生态安全底线的长效机制。”解焱说。

2013年，北京代表团向全国人大提交一份呼吁制定《自然保护地法》的议案。该议案建议保留现有多部门管理形式，由环境保护部专责负责统一协调和监管，并鼓励社会参与自然保护地的管理。

 

建立国家公园体制

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：划定生态红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。

国家公园是指国家为保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。

这一概念源自美国，1872年，美国设立了世界上最早的国家公园，即黄石国家公园。目前，世界上已有200多个国家和地区建立了近10000个国家公园。

建立国家公园的目的就在于保护生态系统的完整性，做到资源保护与开发利用的“双赢”。然而，就中国目前情况而言，打破部门利益局限，构建有效率的资源管理与运行体系，保障充足的资金，都被认为是建立国家公园体制的难点。

2014年全国两会期间，《关于加强自然保护地管理，有效保护生态红线》的提案对此给出了一些建议。提案建议保障每年0.2% GDP以上的经费投入，用于自然保护地体系的保护管理工作，这些经费不能变相用于任何经营投资。经费应主要来自中央和省级政府财政，完善和实施分级管理制度。

“这将成为一项重要的大区域生态补偿机制，可以真正把国家资金和省级的资金更多地投入到我们重点需要保护的那些区域中去。”解焱说。

另外，建立国家公园体制也将对物种保护起到积极作用。对于需要大范围才能生存的物种来讲，孤立的自然保护地无法达到保护目的，如藏羚羊、黄羊、老虎、雪豹、豹、白鳍豚、江豚、大熊猫等。

民间动物保护人士认为，保护一个物种，不能只保护一头动物，必须要至少保护一个可以长期自我繁衍的种群。

科考资料表明，一头雌性繁殖虎的领域范围约450km2，种群的最低数量是15-18只雌性繁殖虎，因此，维持一个东北老虎种群需要的面积，以18只计算是8100 km2。但是我国目前最大的东北虎保护区——珲春东北虎国家级自然保护区，面积仅为1000 km2。

延边州拥有全国50%以上的野生东北虎种群和几乎全部的远东豹种群，在中国东北虎和远东豹种群恢复和扩展中具有最重要地位。若能在珲春、汪清辖区内建设虎豹国家公园，借用东北虎和远东豹，打出生态延边品牌，提升延边整体价值，那里的人民将获得更多的生态红利。