近年来，我国跨区域环境污染事件频频发生，特别是水环境污染，2011年3月，徒骇河上游河南濮阳发生污染，下游山东莘县大量小麦中毒。2012年2月，广西龙江河发生镉污染，使得沿岸及下游居民饮水安全遭到严重威胁。2012年8月，上游排污造成河北白洋淀水域内大量鱼虾死亡。2013年山西长治苯胺泄漏导致河北邯郸停水；“嘉兴死猪”漂向黄浦江使沿岸居民人心惶惶。跨区域环境污染正呈现数量多发、面积扩大、程度加深的趋势，已经到了迫在眉睫、必须遏制的关口。

    新环保法为生态补偿配备“手脚”
    以山西长治苯胺泄漏事故导致河北邯郸市污染的纠纷为例，漳河(由浊漳河和清漳河汇流而成)上游2012年12月31日发生苯胺泄露后，造成下游河北省邯郸市一度大面积停水，并波及河南省安阳等地，连最下游的山东省也紧急对水质进行了检测。上游地区的污染排至下游，破坏了下游的环境，影响了下游居民正常的生活，这个损失应该由上游负责吗？如果上游造成下游的损失而又不必担负其相应的环境责任；下游地区既承担环境上的损失，又无法获得其收益。这样一来，上下游地区之间便在环境保护权责上错配并失衡。 这种矛盾的现象需要有效的生态补偿机制来化解。
    新《环保法》明确提出，要在区域间建立“生态补偿”制度，“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”即将修改的水污染防治法也会对此有所回应，出台更具操作性的实施细则。今年两会提出了环境与经济——“寻找发展的安全线”，应进一步完善和强化现有的生态补偿机制，在跨区域环境资源治理及跨区域环境污染事故面前，平衡上游下游之间的经济发展与环境保护关系，使跨区域环境治理真正走向实质层面。

    “铸实”跨区域联合防治协调机制
    现有的生态补偿机制存在诸多问题，“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的生态补偿原则近乎空置，也没有形成以此为基础的利益调节格局。生态补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿资金来源和方式单一等问题始终制约着生态补偿机制的进一步发展。这种“污染者不需负责，受害者不能管理”的困境影响了保护者的积极性。如何使生态补偿机制走出这种尴尬境地呢？笔者认为，建立长效的跨区域联合防治协调机制是关键之一。
    跨区域污染的生态补偿机制是建立在有效的联合防治协调机制基础上的全面综合的补偿机制。生态系统是不可分割的，水、空气等环境因素具有流动性和整体性，但是人为行政区划却使这种整体性被打破，我们的环境监管、资源利用是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染问题得不到有效解决。要打破行政区划的边界，实现生态保护的综合治理。新《环保法第二十条，第一次以法律的形式明确了跨行政区域的环境污染与生态破坏联合防治协调机制，这对于我国跨区域环境治理具有重大意义。
    山西长治苯胺泄漏案件中，上游下游两地沟通不畅，迟报错报现象频出。下游邯郸市获悉事故性污染排放并采取应急处置措施，距漳河上游浊漳河山西境内发生事故性污染已过去5天。关于漳河的污染治理问题，例如漳河水质的检测上，也是各自检测，各自分析，各自出结果。为协调漳河管理，水利部早在1993年成立了漳河上游管理局，对河段实行统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，依法协调山西、河北、河南三省的漳河水事纠纷。这次苯胺泄漏，最早就是漳河上游管理局通知的下游邯郸和安阳。但对于各省漳河水污染治理日常工作和应急处置工作，管理局对地方没有约束性举措。这暴露了当前中国水资源管理体制缺乏省际间有效协调联动，尤其在水污染跨区域治理方面存在诸多问题，亟需建立长效统一水污染跨区域协调联动机制。河道流经区域首先要达成共识，把整个流域作为一个生态整体来考虑，所有区域内的个体荣辱与共。实现信息共享，具体防控上，特别是对重大突发事件，应有健全的应急处理方案和措施，信息畅达，设置专职机构和工作人员互通有无。在管理体制上，逐步加快环保机关由平级管理向垂直管理的过渡。

    牵准“牛鼻子”明确主体责任
    现行跨区域环境治理和污染防治合作机制缺乏明确的责任主体。虽然环保法规定在跨区域污染防治上，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治，但能担当的责任主体是谁？没有明确。面对整个流域的污染，面对每个人窗外的雾霾，没有一个行政主体能为全流域的水流、全区域的大气质量直接负责。
    从现行机构设置看，笔者认为，环保部下设的区域管理机构，较适宜扮演跨区域污染防治责任主体的角色。而目前环保部下辖的五大区域环境督查中心，仅仅是一个事业单位，没有行政管理权。改革的方向可以考虑将其升级为统领全区域环境保护的行政机构，明确其有执法权。这样出了问题，就可以直接追究相关行政主体和责任人的责任，可以大大减少大规模流域污染的发生，加强其治理的效力和效率。

    强化市场杠杆的调节作用
    跨区域水污染案件中，上游治理排污的积极性不大，最为重要的原因是一些污染的重化工企业往往对当地经济贡献巨大，虽可能影响下游的水源地，但对上游水源地却无大碍，而且搬迁费用和损失则要由当地政府来承担，政府的积极性并不高。应转变以GDP为核心的考评机制，推动环境治理绩效的跨区域综合考评。
    在协调区域间水污染治理方面，加强市场杠杆的作用是必须的。发挥市场的作用，建立多元化生态补偿方式。生态补偿资金不能仅仅依靠中央财政转移支付、地方政府和企事业单位投入，应开拓优惠贷款、社会捐赠等其他渠道。除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。此外，随着转移支付补偿资金渠道增多，生态建设、环境综合治理和生态补偿资金的关系需要进一步理清，出台相应的生态补偿资金支付和管理办法。有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。应严格补偿费的使用制度，跨区域污染的经济补偿职能限于两种用途，上游区域污染下游区域的经济补偿费用，应当用于受直接影响和间接影响的单位和个人，主要包括来自来水厂的搬迁、工农业生产的改水、农作物受污染的损失。下游地区在上游区域取水调水的经济补偿费用，主要用于城镇生活污水处理厂和城镇生活垃圾厂的建设和运转维护以及取水口周围区域的经济发展和生态保护。对于补偿费用的使用应多方监督，严格审计和相关责任人的责任终身制。
    近年来一些地方开展的横向生态补偿实践值得借鉴。但横向生态补偿实践仍处于探索过程中，实施效果还有待观察。横向生态补偿发展不足的主要原因是，在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。资源税改革尚未覆盖煤炭等主要矿产品种，环境税尚在研究论证过程中，制约了生态补偿资金筹集。碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。
    环境司法审判实践中，跨区域环境审判也已经成为环境资源审判的重要方向。目前，全国多个省已设立专门的环保法庭，探索建立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件集中管辖，有效审理跨行政区划污染案件。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提高有力司法保障的意见》第十八条指出，逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索建立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。相信在不久的将来，在有效的生态补偿机制的统筹协调发展下，在跨区域环境司法审判的推动下，上游下游和谐发展，共享蓝天碧水的美好图景必将呈现。