自然保护区这一融合生物多 样性保护、生态系统保护、资源 可持续利用和社会可持续发展为 一体的事物，无疑将打上中国社 会的特色。
    我国自然保护区建设已经取 得了重大成就。从20世纪50年代开 始建设，经过一段时间的停滞之 后，在最近短短的30多年时间里， 我国已经建立自然保护区2740个, 总面积147万平方公里，约占国土 面积的15%，高于世界平均水平。 加上自然遗产地、风景名胜区、森 林公园、湿地保护区等，我国的自 然保护地区面积已占国土面积的 17%以上。提前达到了生物多样性 公约“爱知目标”提出的2020年自 然保护地区建设目标。
    然而，我国的区域社会经济 发展不平衡，自然条件千差万别， 不同自然保护区存在不同的问题。 本文将逐一分析这些问题，并提 出相应的对策。

政出多门： 建议分列为一级行政单元
    这一问题源于行政部门的垂 直分割管理体制。森林、草地、 河流、湖泊、湿地、野生动物归 属不同的部门管理。行政管理政 出多门造成全国自然保护区多头 管理。一个地区常常有多块招牌， 水域、陆域被分割管理。如在同 一地点有森林公园、水生野生动 物自然保护区、国家级自然保护 区、地质公园、自然遗产地等多块 招牌。又如，有的自然遗产地区 内实施高程控制、河流剥离问题， 导致了自然遗产地被河流分割。
    建议将自然保护区分列为一 级行政单元，隶属上一级人民政 府。自然保护区管理区内的民生 与自然保护、区内陆生与水生野 生动物、森林与湿地，保护生物 多样性；保护濒危物种及其生境、 特有生态系统与生物多样性，实 现社区的社会与经济可持续发展； 将提高旗舰物种种群生存力和生 境连通性作为野生动植物类型自 然保护区的主要目标；将维持生 态系统服务功能、实现生物资源 的保护和永续利用作为生态系统 类型自然保护区的主要目标。
    建议明确管理目标，规定一 片土地只能挂一块牌子，一个地 区不能同时是自然保护区又是国家公园、森林公园、湿地公园或 自然遗产地。建立一支高效、精 干的自然保护区管理队伍，将自 然保护管理人员纳入国家公务员 序列管理，赋予执法权。将区域 自然生态保护绩效作为经济发展绩效等效的指标纳入国家年度社 会经济环境发展考核指标。

土地权属： 应明确土地用途和权属
    在《中华人民共和国土地管 理法》（以下简称《土地法》）中， 自然保护区还没有作为土地类型 的一类。该法的土地用途分类体 系如下：“国家编制土地利用总体 规划，规定土地用途，将土地分 为农用地、建设用地和未利用地。 严格限制农用地转为建设用地， 控制建设用地总量，对耕地实行 特殊保护。前款所称农用地是指 直接用于农业生产的土地，包括 耕地、林地、草地、农田水利用 地、养殖水面等；建设用地是指 建造建筑物、构筑物的土地，包 括城乡住宅和公共设施用地、工 矿用地、交通水利设施用地、旅 游用地、军事设施用地等；未利 用地是指农用地和建设用地以外 的土地”。
    自然保护区是用于保护濒危 野生动植物生境、自然生态系统 和自然遗迹的土地，而不是未利 用土地, 也就是说，在国家土地规 划中没有自然保护区一项。
    为了与《自然保护区管理条 例》衔接， 建议在《土地法》中 明确自然保护区作为土地用途的 一类。将全国的自然保护区登记 注册，保证自然保护区切实得到 保护。在《土地法》和《野生动 物保护法》中还要明确当一块土 地有多种用途，即该地块既是农 业用地、建设用地又是国家重点 保护野生动物关键栖息地、重要 生态系统所在地时，应限制该地 块的开发，优先保护。如果该地 块已经有不动产所有权人或土地 使用权人，国家应赎买这些土地， 建立自然保护区。
    此外，我国的自然保护区多 由省市主管部门自上而下建立。一 些自然保护区，特别是南方的自然 保护区，区内有大量的集体林与私 有林。即使是国有林，也存在原有 国有林场的职工就业安置问题。由 于土著居民原来就生活在被划为自 然保护区的土地上，国有林场先于 自然保护区建立，土著居民与国有 林场职工的民生问题若处理不好， 自然保护区必然与土著居民、与国 有林场产生林权纠纷。
    要妥善分流安置建立自然保 护区的国有林场职工。对那些没有 整体转制为自然保护区的国有林 场，要明确国有林场与自然保护区 的土地权属。建在集体林地、私有 林地上的自然保护区，要与林地所 有者签订保护协议，在对集体林、 私有林所有者进行经济补偿的基础 上，取得这些林地的管理权。
    长远来看，国家级自然保护 区必须是一类特殊的行政区，受 中央人民政府委托管理辖区内土 地，拥有土地所有权和使用权。如果自然保护区暂不拥有区内土 地的使用权，应逐步通过赎买、 租赁、委托管理等方式获得土地 使用权。自然保护区不仅要管理 濒危物种及其生境、特有生态系 统与生物多样性，还要管理当地 的社区，负责当地民生与社区发 展，这样才能达到保护的目的。

法制规划： 应加快国家自然保护区立法
    目前还没有制定自然保护区 法，有关部门依据1994年颁布的 《自然保护区管理条例》管理自然 保护区。自然保护区在区域社会 经济发展规划中的定位仍不明确。 自然保护区的保护目标未能有机 地与区域社会经济发展目标整合。 在一些地区，自然保护区与经济 发展、资源开发存在尖锐冲突。
    应确定自然保护区的法律地 位，加快国家自然保护区立法， 同时加强自然保护区的地方立法， 实现自然保护区一区一法。确定 自然保护区的自然保护主体功能， 强化国家自然保护区管理行政执 法和检查，加强自然保护区的遥 感监测和巡护，规范自然保护区 的生态旅游。将自然保护区的发 展目标纳入国家与区域社会经济 自然发展规划，自然保护区的保 护目标纳入上一级主管部门的年 度考核。建立周期自然保护区审 查制度，对管理不合格的自然保 护区、由于违规开发资源而丧失 自然保护区功能的自然保护区实 施警告、限期整改、取消、摘牌 等措施。

功能分区： 依保护目的采取不同管理方式
    我国自然保护区一律实行人 与生物圈保护区的“核心区—缓 冲区—实验区”分区模式，在自 然保护区核心区内严格禁止一切 人类活动，使得一些海洋、湖泊 和河流类型自然保护区难以管理。 此外，有些自然保护区的设立是 为了保护迁徙物种的栖息地，一 年中，迁徙物种仅在特定季节到 达这些保护区，如雅鲁藏布江河 谷的黑颈鹤。当迁徙物种离开后， 自然保护区内不存在保护对象。 此外，麦田中人类收割后遗落的 麦粒是黑颈鹤的主要食物，黑颈 鹤已经与当地人建立了依赖关系， 这些自然保护区的管理应当有所 区别。
    对自然保护区不一定实行人 与生物圈保护区的“核心区—缓 冲区—实验区”分区模式。生产 生活方式对自然环境影响不大、 人口不再增长、与自然已经融为 一体的原住民社区不一定要搬离 保护区。水域自然保护区的保护 区域可以实行不分区管理，对作 为迁徙物种生境的自然保护区可 以按照迁徙物种停留季节与非停 留季节分别采取不同的管理方式。

粗放建区： 调整边界与功能区划
    我国早期自然保护区建设的 策略是“抢救性保护”——力争在 较短的时间内建立一批自然保护 区，保护珍稀特有物种种群与生 境以及关键生态系统、地质遗迹 等。尽管这一保护策略抢救保护 取得了成效。但是由于自然保护 区建设前期“重建区，轻管理， 重面积，轻功能”，导致早期自然 保护区边界与功能区划粗放，许 多已经建立的自然保护区不得不 多次调整范围与功能区区划。
    相关部门应结合社会经济的 发展与自然保护的需求，尽早尽 快调整细化自然保护区的边界与 功能区划。调整的原则是尽量保 护濒危物种种群及其生境，保存 典型生态系统和景观的完整性。 自然保护区的边界与功能分区一 旦确定，不再进行调整。

补偿管理： 建立完善生态补偿机制
    一些自然保护区的管理不透 明，自然保护区周边的原住民对 自然保护区保护缺少知情权。还 有一些自然保护区缺乏生态补偿 机制，财政支付转移机制不完整。
    应建立公开透明的自然保护 区管理机制，建立有关利益相关 方参与的自然保护区管理委员会， 鼓励原住民参与自然保护区管理。 建立完善生态补偿机制，进一步 完善国家财政支付转移机制。为 自然保护区当地民众创造就业机 会，使他们脱贫致富，跟上国家 的发展步伐。

资源缺乏： 建议日常费用纳入国家预算
    一些保护区缺少运行经费与 技术人员。国家级保护区往往有 基建经费而缺日常运行经费；地 方性自然保护区多缺少经费与技 术人员。
    应将国家级自然保护区的日 常运行经费纳入国家财政预算，将 省级自然保护区的日常运行经费纳 入省级财政预算。自然保护区的收 入与支出分别纳入国家财政。建立 现有自然保护区管理人员的培训， 加快自然保护人才培养，提高自然 保护区从业人员的待遇。

人兽冲突： 动态干预野生动物种群
    经过一段时间保护，一些大 型草食动物如野猪的数量激增。 一些自然保护区人兽冲突问题日 益凸显，已经影响到自然保护区目 标保护动物种群的保护与管理。在 西双版纳自然保护区和普洱市，亚 洲象造成了人身伤亡和财产损失。
    应建立自然保护区濒危物种 的目标种群管理目标和生境管理 目标，学习有关国家的野生动物 管理经验，对野生动物种群进行 积极、动态地干预管理，缓解、 预防人兽冲突。建立野生动物肇 事补偿基金，完善野生动物肇事 保险赔偿机制。

全球变化： 防止外来物种不利影响
    我国自然保护区还面临外来 物种入侵、全球变化问题。在生 存条件适宜时，野生动物种群会 增加，其分布区会相应扩大。在 全球气候变化情景下，野生动物 栖息地也会随之变化。例如，在 青藏高原，随着气候变暖，野生 动物分布区会向北和向高海拔地 区移动。入侵物种会排挤土著物 种，改变生态系统的服务功能。 入侵物种、全球变化都影响自然 保护区的保护目标。
    应监测、防止外来物种对自 然保护区生物多样性、生态系统 的不利影响，研究、预测全球变 化对自然保护区的影响。将应对 外来物种入侵、全球变化问题纳 入自然保护区的日常议事日程。

静态管理： 建立跨行政区协调联动机制
    一些自然保护区缺少动态管 理方案，相邻保护区缺少跨行政 区的协调、整合、联动机制。有 的国家级自然保护区原来是为了 保护潮间带及其生物多样性而设 立的，由于泥沙淤积而成为岸上 的自然保护区；还有为保护野生 草食动物而设立国家级自然保护 区，由于植被向不适合作为野生 草食动物生境的顶级群落演替而 导致其保护功能退化；还有一些 保护对象的分布区由于跨行政区 分布而不得不分别在不同行政区 建立自然保护区。
    应对位于潮间带、河流、湖 泊的自然保护区应包括划入一定水 面，避免由于水陆演化而造成主要 保护对象移出自然保护区的现象。 还要依照主要保护对象的生境需求 管理生境，建立跨行政区自然保护 区的协调、联动、整合机制，实现 自然保护区的完整功能。
    自然保护区在我国仍是一个 新鲜事物。这一融合生物多样性 保护、生态系统保护、资源可持 续利用和社会可持续发展为一体 的事物，无疑将打上中国社会的 特色。自然保护区建设不能全部 照搬别国的模式，在自然保护区 建设中，我们仍将探索前行。