近日，国务院法制办公室公 布了《中华人民共和国海洋石油 勘探开发环境保护管理条例（修 订草案征求意见稿）》（以下简称 《条例（修订草案）》）并公开征求 意见。《条例（征求意见稿）》全 面规范和提升了海洋石油勘探开 发活动的环境管理要求，加强勘 探开发项目环评管理、强化油污 风险管控、规范溢油事故处理。 《条例》的修订是在我国海洋石油 开发力度不断加大的情况下，防 范油污风险，保证沿海和海洋环 境安全的重要举措。

规范海洋油气开发修法行动势 在必行
    海洋油气资源开发对我国具 有重要的战略意义。2015年，我 国海洋原油产量5416万吨，约占 全部原油产量的25%，海洋天然 气产量136亿立方米，约占全部天 然气产量的10%。渤海海域已是 我国近海石油开发的主战场，南 海、东海海域的石油开发也在逐 步推进。海洋是未来全球油气资 源的重要接替区。随着我国经济 的发展和能源消费水平的提升， 海洋油气将在我国能源体系中占 有更重要地位。伴随海洋油气开 发规模和强度的提升，突发性溢 油事故的风险也不断提高，对新 时期海洋油气开发污染防治提出 了新的要求。
    海洋油气开发是“高风险、 高科技、高投入”的行业，其高 风险不仅指投资风险和安全生产 风险，也喻示着环境风险。2011 年6月，美国康菲石油公司渤海湾 蓬莱19-3油田发生溢油事故，大 约700桶原油和2500桶矿物油钻井 泥浆进入渤海湾及其海床，累计 造成5500多平方公里的海水污染。 经主管部门调解，康菲公司最终 支付海洋生态环境损害赔偿10.9亿 元，康菲公司和中海油支付5.93亿 元用于渤海海洋生态环境保护和 后续生态影响监测。尽管康菲公 司和中海油最终与有关主管部门 就赔偿事宜达成一致。但事件处 理过程中，社会各界对有关情况 高度关注，各方对损失测算、赔 偿处理也抱有不同看法，给事故 处置造成不小的舆论压力和实际 困难。这一方面反映出海洋石油 污染及其环境损害的复杂性，另 一方面也折射出法律制度的薄弱， 暴露出我国海洋石油开发环境管 理溢油事故处理经验不足，有关 油污损害测算和赔偿程序、标准 不明确的问题。在这一形势下， 规范海洋油气开发污染防治及溢 油处理的修法行动势在必行。

海洋石油勘探开发环境管理修 法进展
    海洋石油勘探开发环境管理 的主要法律法规包括《海洋环境 保护法》（1982年颁布实施、1999 年修订、2013年修正）、《海洋石 油勘探开发环境管理保护条例》 （1983年实施）和《防治海洋工程 建设项目污染损害海洋环境管理 条例》（2006年实施）（以下简称 “一法两条例”）等。以上法律法规对我国的海洋污染防治和海洋 环境保护起到了重要作用。《海洋 石油勘探开发环境管理保护条例》 是防治海洋石油污染的专门性条 例，于1983年颁布实施，其规范 范围涵盖海洋石油勘探开发环评、 废弃物排放、污染事故报告和应 急处理、化学消油剂使用、环保 执法检查、污染损害赔偿、法律 责任等方面。然而，随着我国海 洋石油勘探开发规模的扩大和作 业能力的提升，现有法律法规已 经不能满足实际工作需要，部分 条款规定明显滞后于现实情况。 例如，现行《海洋环境保护法》 规定，海洋石油勘探开发活动造 成海洋环境污染的罚款最高不超 过20万元，这显然无法与油污造 成的损害相比，难以达到惩戒效 果。为保护海洋环境，控制油污 损害，业内外对海洋环境保护修 法的呼吁越来越高。
    2011年9月，国务院法制办牵 头成立了海洋环境保护法律法规 修订工作专门小组。2012年3月， 国务院将“一法两条例”的修订 列入当年工作计划。2013年12 月，《海洋环境保护法（2013年修 正）》获全国人大常委会通过。该 次修改仅涉及三个条款，主要是 优化有关行政审批流程，实质性 改动不大。2016年，《海洋环境保 护法》修订工作再获新进展。经 广泛征求意见，国务院法制办形 成《海洋环境保护法修正案（草 案）》。该草案提出了九条修改建 议，增大了对污染海洋环境行为 的处罚力度，增设海洋生态补偿 制度和海洋生态红线有关规定， 与《环境影响评价法》相衔接增 加环评限批规定。2016年9月，修 正案经全国人大常委会初次审议 通过并向社会公众公开征求 意见。《环境保护法》及相 关条款的修订为完善海洋石 油开发环境管理规定提供了 上位法依据。
    2016年同期，国务院 法制办形成《海洋石油勘探 开发环境管理保护条例（修 订草案征求意见稿）》并公 开征求意见。与现行《条 例》相比，《条例（修订草 案）》在以下方面取得明显 进步：一、规范事项更为全 面。《条例（修订草案）》共 六章五十八条，对海洋石油 勘探开发环境保护监督管 理、污染防治、溢油事故处 理、法律责任等各方面事项进行了全面细致的规定。二、适 用范围界定更为严谨。《条例（修 订草案）》第三条规定，海洋石油 勘探开发包括海洋石油、天然气 钻探、生产、储运、管道运输和 设施建设、处置等活动。这一表 述囊括了海洋油气生产的全过程， 将作业平台、运载船舶、输油管 道乃至废弃油井都包含在内，适 用范围的界定更为清晰严谨。三、 在环境影响评价报告书编制、溢 油事故应急管理与调查、溢油事 故海洋生态损害赔偿等方面全面 提高要求，加强了对海洋石油勘 探开发的环境管理力度。

条例（修订草案）》提出新要求
    实施20余年以来，《条例》面 临的形势和问题发生了巨大变化。 为顺应新时期、新局面的工作要 求，此次修订对《条例》的篇章 结构、规定事项范围和具体事项 安排作出了全面调整。《条例（修 订草案）》实施后将为海洋石油勘 探开发的环境保护工作带来一系 列新变化。
    溢油应急管理全面加强，事 故调查处理有法可依。溢油事故 多为突发性事件。事故发生后的 应急反应和应急措施对于控制污 染、降低污染损失以及回收清除 油污至关重要。应急处理机制的 反应速度及处理效果，不仅取决 于油污回收设备与技术等应急力 量的优劣，应急处理机制的制度 安排同样重要。现行《条例》仅 在第十六条规定了作业者消除溢 油污染、报告主管部门、接受调 查处理的责任和义务，规定较为 原则笼统，难以对溢油应急机制 作出周密细致的安排。《条例（修 订草案）》围绕溢油应急与处理作 出了一系列规定，包括事故等级 划定、应急预案和应急计划编制、 应急物资配备、应急培训与演习、 事故发生后启动应急预案、采取 应急措施以及事故调查与赔偿等， 详细规定了开发者、政府主管部 门、其他相关部门的责任与义务。 为充分保证事故得到迅速、有效 处置，《条例（修订草案）》扩大 了政府主管部门在溢油事故处理 中的权力，规定发生溢油事故后， 主管部门有权在开发者处置不力 的情况下，征用船舶和其他应急 物资，直接组织现场处置。这一 规定改变了以开发方为事故处理 主要行为人的情况，强化了政府 在溢油应急处理中的作用，为溢 油事故应急处置提供双保险。
    海洋生态赔偿标准得到明确， 生态索赔有法可依。海洋污染事 故损害赔偿问题一直是社会关注 的热点。尽管《海洋环境保护法》 和《海洋石油勘探开发环境管理 保护条例》都确立了海洋污染损 失生态赔偿制度，规定由政府主 管部门代表国家对责任者索赔。 但在《条例（修订草案）》公布之 前，赔偿标准和范围从未得到明 确规定，造成海洋污染损失赔偿 尤其是溢油污染赔偿缺乏技术性 导则，赔偿数额争议大等问题。 此次《海洋石油勘探开发环境保 护管理条例》修订，明确将海洋 石油污染索赔范围界定为海洋生 态损害消除费用，海洋生物资源 和海洋环境容量恢复期损失费用， 生态损害监测、评估及专业咨询 费用，替代生态系统重建费用等 四项。这一规定支持了海洋环境 容量和生态系统价值作为生态赔 偿的组成部分，并且将污染损失 监测费用列为责任者负担的赔偿 费用之一， 体现了现代环境法 “污染者付费”的原则，也呼应了 《环境保护法》提出的环境保护损 害担责。总体来讲，赔偿范围的界 定是我国海洋石油污染赔偿制度发 展的一大进步，将从操作层面有力 地支持和便利化生态索赔过程。
    溢油事故行政处罚力度增强， 违法成本显著提升。与《海洋环境 保护法修正案（草案）》有关法律 责任规定相一致，《条例（修订草 案）》增大了对污染海洋环境行为 的处罚力度，增加了按日连续计罚 的处罚措施；对溢油污染事故根据 事故等级分别处以事故直接损失 20%或30%的罚款。较之现行《条 例》对污染海洋环境行为最高10万 元的处罚，按事故损失计罚的规定 明显提高了处罚额度，溢油事故责 任者的违法成本大大提高。守法成 本高、违法成本低一直是我国环境 保护工作的顽疾。此次《条例》修 订顺应环保工作形势，加大了对污 染海洋环境行为的处罚力度，并且 开创性地采取按照事故危害性等级 确定处罚额度的方式，既有利于发 挥行政处罚的惩戒性作用，提高开 发者的事故防范意识，也符合行政 法“过罚相当”的原则，为突发性 环境污染的处罚提供了良好的立法 范例。
    （作者系环境经济学博士，国家 海洋局海洋发展战略研究所研究人员）