为接受相关部门的行政处罚。环境污染第三方治理的推行使这一问题变得复杂化，根据新《环保法》，排污单位应对污染环境造成的损害承担责任，第三方治理单位应承担连带责任。问题的焦点在于，合同法律关系中的新主体( 环境服务公司) 违约时，其与排污企业之间的环境侵权责任和行政法律责任如何划分缺乏进一步的具体规定。排污单位和第三方治理单位责任界定不清，易导致忽视责任义务、出现问题推诿扯皮甚至相互勾结的现象。

监管机制不完善
    当前，由于环保服务市场不健全，市场规制秩序不成熟，第三方治污的模式带来了一些新问题。虽然排污企业与环境服务公司合作治污有利于互相监督， 但是基于理性经济人假设，排污企业与环境服务公司都以利润最大化为目标，且双方同为行政管理相对人， 有可能采取合谋的形式，少治理或不治理污染并逃避政府监管，增加了监管的复杂性与工作量。而缺少对政府监管的监督，导致政府监管缺位、执法不力问题频繁发生，政府及其工作人员被排污企业和环境服务公司“虏获”的现象并不罕见，排污企业、第三方企业与政府关系扭曲，但法律制度层面对政府监管尚缺乏必要的监督手段。

公众参与机制不健全
    我国新修订的《环保法》设有专章保护公众的环境知情权、参与权、监督权，但实践中公众在环境污染治理中的作用尚未得到充分发挥。一方面，参与主体单一。多数地方还是依赖环保行政机关的执法监管以及市场自身的内部监管，排污企业和第三方服务企业、社会公众、新闻媒体、环保NGO、行业协会、高校等主体未得到充分调动。另一方面，监督方式较为单一。作为民事主体的企业、公众、民间环保组织等进行监管的方式单一，公众参与主要以行使诉权的形式表现出来。这容易造成公众对政府保护环境的过度依赖，使政府以有限的资源承担无限的环境治理责任，极易造成政府公信力下降；而公众、市场的监管方式主要是以信息获取、信息公布为前提，但现在多数地方政策对于环境信息公布的要求仍然是鼓励性质， 缺乏义务性强制规范，且对信息的公布范围、公布平台、公布的程度等缺乏具体成熟的制度加以规制。

政府定位不明确
    在我国庞大的环境污染治理系统之中，政府一直都是位高权重的领导者，通过相关立法和地方性法规的实施，以强有力的污染处罚和环境行政监管措施，主导着企业及其他社会力量进行治污管理。《意见》中也明确指出“政府引导推动”是第三方治理的原则，从这里可以看出政府主要扮演着引导者、推动者的角色，但是在第三方治理的运作模式和配套制度上，这种角色延伸为一种市场环境服务的合作者以及法定的监督者，所以说政府及其职能部门在各阶段所起的作用不尽相同，既有事前的引导鼓励、平等合作， 又有事中的监督管理，还有事后的纠纷解决以及权益的保障落实等，政府的多重角色分散在不同级别的政府及其职能部门，多重角色本身对政府也是极大的考验，这样相对混乱模糊的政府权能安排，使其享有宽泛的未受到应有限制的自由裁量权，当面对复杂多变的责任主体利益冲突时，不能公正、有效地发挥其监督与协调作用，从而抑制了环保市场的自主、健康、有序发展。

环境服务市场机制不成熟
    环境污染第三方治理实践虽已经历了近十年的发展历程，但相关市场还很滞后，从事环境污染第三方治理的国内环境服务企业仍以中小企业为主，总体规模小、技术实力不强、服务水平不高、专业水平参差不齐，大型企业，尤其是经济实力出众、治污能力突出的龙头型企业缺乏。环保部2014 年7 月发布的《关于废止〈环境污染治理设施运营资质许可管理办法〉的决定》废止了相关行政许可审批手续，降低了环境服务公司的准入门槛，更是使得环境服务公司良莠不齐。市场化、清晰化的污染物排放价格尚未形成，低价无序竞争大大增加委托治理方与被委托方的法律风险。此外，信息交流机制缺失，普遍存在道德风险。第三方治污企业的治污技术水平和融资状况对排污企业是未可知的，基于这种信息优势，第三方治污企业可能会对自我劣势有所隐瞒而与排污企业达成合同，更有甚者基于利润最大化的自利性牟取不法利益，通过缩减治污投入而影响治污效果。排污企业也可能会因行业不景气或经营不善而出现债务危机甚至倒闭清算，若其无法支付治污费却仍委托第三方治污企业，第三方治污业将因此陷入经营风险。

环境服务企业融资困难
     当下，环境污染第三方治理推行所遇到的最大难处就在于资金投入保障不足。环保产业的特点决定了环保项目资金投入大、周期长、风险高和专业化强的特点，难以吸引资金、资本市场向环境治理产业进行持续投入。而治理设施往往附着于排污企业的主体设施之中，所占有土地使用权亦属于工业企业， 作为第三方的环境服务企业因此不能将之用作抵押融资，而且环境服务企业基于委托治污协议而获得收费权因性质有待进一步明确，亦无法将其出质以作为融资之担保。对于前期投入巨大的环境服务公司而言，融资困难是其发展的主要障碍之一。

环境污染第三方治理的社会保障机制建构
    在发达国家的环境污染治理中，环境污染第三方治理的比重占到45% 左右，而我国的环境污染第三方治理比重较低，尚处于环境污染第三方治理市场发展的初期。因此，我国有必要创设完善的社会保障机制，通过制度的力量推动其迅速发展。

明确环境服务合同的责任划分
    排污企业与环境服务公司所签订的环境服务合同是有偿的委托合同。在环境服务合同中，由排污企业支付一定数额的报酬，委托环境服务公司进行环保设施维护、建设以及对污染物的专业化治理。根据《合同法》规定的严格责任原则:违约行为发生以后， 违约方即应承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任，而不论违约方有无过错。比如，当环境服务公司因为第三人的原因没有按时完成合同中约定的治污任务时，环境服务公司即应向排污企业承担违约责任。而且，在环境侵权行为、环境行政管理行为之中，是不得约定免责条款的，加害企业作为社会上的一个危险源，就应当承担给社会带来的一切风险。但是在现实中，受害者很难区分损害是由排污企业还是由环境服务公司的违约行为造成的。
    鉴于此，笔者建议我国《侵权责任法》第65 条适当放宽“污染者”的范围，规定在具体污染者无法确定的情况下，受害者可向排污企业或环境服务公司任何一方提起诉讼，被诉方赔偿后有权向第三人追偿。对于委托治理方与环境服务公司的具体责任范围，应以法规的形式予以细化。

建立适应环境污染第三方治理的监管体系
    一是建立统一的污染治理标准。国家层面要出台统一、完整的第三方污染治理标准，各地据此进行监管。为避免政府对污染治理的过度影响，可由民间对污染监测具有专业技术和能力的第三方机构对治污效果进行监督评价。
    二是在企业诚信档案制度方面，依据《企业信息公示暂行条例》等法律法规，借助企业信息查询平台构筑环境服务领域的子平台和系统，统筹好企业公共信息共享服务，同时完善污染企业和第三方服务企业在合作机制中的双方互相监督机制。
    三是强化环境监管的事前性与指导性。针对环境治理主体多元化的现实，政府要改变管制思维，增强指导者的角色意识。例如，可以发布第三方污染治理合同蓝本，对特定污染物的种类、排污总量以及污染治理期限、违约责任等作出明确规定，其他事项由订约双方根据自身情况协议确定。

着力完善多元监督管理体系
    一方面拓宽公众环保监督渠道。进一步赋予公众成立环境自治组织的权利，社会组织相比公民个人更能有效地参与到环境污染治理的过程当中，并增设政府与公众共同进行环境监测等公私合作制度。鼓励公民进行公益诉讼，并且在公益诉讼中减免公民诉讼费， 以便利公民取得相关环境监测证据，发挥公众对环境污染第三方治理过程的监督作用，并应配套建立举报人信息保密、督促查办等制度，明确举报的受理、审查、办理、答复的程序与期限。另一方面建立健全企业环境信息公开制度。公开环境信息，可以令排污企业面对压力，也可以使公众对排污企业进行监督，企业在社会舆论的压力下将选择环境污染第三方治理。针对已有的“记录、保存信息”的环境信息从鼓励性公开公布到义务性公开公布，健全信息公布平台，定期按月或不定期公布污染治理和排放信息，强化公布企业的年度报告等，借助政府已有信息数据平台、系统等完善信息分享。

明晰政府角色定位
    首先，政府要明确定位自身“合作者”的角色。政府多层次的角色定位，其本质是为了在污染治理和生态修复领域保证和维系政府与第三方的合作互惠关系。在多元生态环境治理主体存在的条件下，“政府治理、公众参与”的模式势必向“合作治理”模式转变。其次，政府应转换控制型思维模式，建立灵活又具体的环境污染第三方治理的指导和监督机制。政府可以指定民间专门的环境监测机构而非环保行政部门负责对排污企业污染排放和处理过程进行监督，在督促企业按规定排放污染物的同时，保证第三方治理的公平、公正和广泛的公众参与。然后，政府应制定一定的奖励政策，对那些较少或者没有违反法律规定或合同义务的企业，给予资金上的奖励或政策上的优惠，使这些企业能够坚持走“第三方治理之路”，坚持市场化的治污运营模式，从根本上调动企业的第三方治理积极性。比如，在税收方面，政府应制定第三方治理税收优惠政策。对于环境服务公司承担的第三方治理项目，其应征的增值税实施即征即退政策。对于环境治理设施，免征房产税和土地使用税。

完善环境服务市场的配套制度
    第一，改进环境服务市场准入机制。针对当前第三方治污企业准入门槛过低的现实，为避免鱼龙混杂、无序竞争导致虚假治污、治污效果不达标等情况出现，要通过立法重新设计环境服务公司的市场准入条件与标准，包括对其资质、技术、经济状况、信用状况等方面进行审查，保证其运营成本与利润维持在合理水平内，促进环境服务市场良性发展。
    第二，构建环境服务信用评价机制。对环境服务公司的技术水平及治污能力进行评价，有利于政府和排污企业选择适当的合作对象，降低信息沟通成本与法律风险。具体措施包括: 建立诚信档案和信用名单，对环境服务公司的治污成效进行记录并定期公开，将治污效果好、信誉有保障的企业纳入白名单予以公布，将服务质量差、有多次违法行为的环境服务企业降低信用等级或列入黑名单予以公布，并限制其获得资金扶持、享受优惠政策的资格。同样，还可以建立排污企业的评价体系，对排污企业的信用及其是否有环境违法行为进行记录并予以公布。
    第三，完善环境服务资金扶持机制。政府应该对第三方治污企业在经济上予以扶持，拓展融资担保范围，创新、推广应收账款、收费权质押贷款业务， 对第三方治理项目及相应的环境服务企业贷款融资予以财政贴息，对银行所发放的环境污染第三方治理项目贷款收益予以税收减征优惠，鼓励、支持从事第三方治理义务的环境服务企业上市融资。
    （李雪松系武汉大学经济与管理学院副教授，经济学博士；高艳系武汉大学经济与管理学院研究生）